國安會體制對美國贏得

世界唯一超級大國地位發(fā)揮了作用

萊爾德、施萊辛格等美國多位國防部長在卸任后表示，國防部長這個職位的責(zé)任和負(fù)擔(dān)過于重大復(fù)雜，“對任何一個人來說都是不可能完成的使命”。如果國防部長履行的責(zé)任如此困難，那么總統(tǒng)履行責(zé)任面臨的困難可想而知。杜魯門在得知繼任總統(tǒng)消息的第二天對朋友表示：“我不知道你們有沒有過被一車干草壓在身上的遭遇。昨天他們告訴我這件事時，我覺得天塌下來了，月亮和所有的星星都壓在我身上。”這段話生動地體現(xiàn)了總統(tǒng)職位的壓力。二戰(zhàn)后，由于美國與世界的關(guān)系發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化，由于激烈的大國競爭，也由于美國各職能部門之間內(nèi)部的摩擦沖突，美國設(shè)立包括統(tǒng)一的國防部、中情局和國安會在內(nèi)的樞紐性機(jī)構(gòu)，以此為支點經(jīng)營美國與世界的關(guān)系，開辟爭霸與稱霸的道路。歷任總統(tǒng)均在不同程度上曾試圖將國家安全和對外政策的領(lǐng)導(dǎo)管理責(zé)任下放到國務(wù)院、國防部等職能部門，但最終都行不通，因為戰(zhàn)略決策的最高權(quán)威和最終責(zé)任在總統(tǒng)，而總統(tǒng)要履行這些責(zé)任需要可以信賴、著眼全局，而且方便就近的決策支持，總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理和國安會辦公廳承擔(dān)了這項重要工作。

總統(tǒng)國安事務(wù)助理及其辦公廳承擔(dān)這項工作的重要方式，一是主持“國家安全問題研究備忘錄”和“總統(tǒng)國家安全決策指令”（不同的總統(tǒng)采用不同的名稱），其中研究性備忘錄相當(dāng)于針對重大問題組織實施跨部門的戰(zhàn)略評估，形成判斷結(jié)論上報總統(tǒng)參考，決策指令則是總統(tǒng)的決斷。二是總統(tǒng)國安事務(wù)助理及辦公廳通過部長級、副部長級以及工作層聯(lián)席會議來組織協(xié)調(diào)戰(zhàn)略評估和政策執(zhí)行。與此相關(guān)，我們說過20世紀(jì)80年代中后期美國定期制定和公布的國家安全戰(zhàn)略沒太大實質(zhì)性意義，但應(yīng)看到，提出“國家安全戰(zhàn)略”這個戰(zhàn)略概念本身，為美國戰(zhàn)略界探索國家安全問題提供了整體框架，解決問題的全局性線索，指引了戰(zhàn)略研究的方向，并有利于人才的培養(yǎng)和戰(zhàn)略思想的積淀。這再次表明，研究評估工作是重要的，當(dāng)然更重要的是研究與經(jīng)驗的平衡，而決定性的則是人才。戰(zhàn)略和規(guī)劃固然意義重大，但其終極價值并不是對不可預(yù)測的內(nèi)外環(huán)境的規(guī)定（沒有任何國家有這種能力），而是準(zhǔn)備好應(yīng)對突變的能力、狀態(tài)和人才。

我們不能把二戰(zhàn)后美國在安全領(lǐng)域的成功都?xì)w于國安會體制，也不能把失敗都?xì)w于這個體制。美國的成功與失敗及其原因是個復(fù)雜得多的故事。例如，美國國安會系統(tǒng)與美國核戰(zhàn)略的相互關(guān)系。美國號稱是“世界上最強(qiáng)大的民主國家”，然而，美國的核戰(zhàn)略權(quán)力掌握在極少一部分人手里。反對取消核武器的理查德·哈斯提出：“有關(guān)核軍控的概念問題已經(jīng)解決，剩下的只是執(zhí)行問題。這是‘內(nèi)部人的工作’?！边@是反映美國核戰(zhàn)略本質(zhì)一個相當(dāng)敞亮的說法。可以說，美國的核戰(zhàn)略和政策，無論就過程和結(jié)果而言，都不是民主的，而美國卻把“是否為民主國家”作為奉行核雙重標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。美國學(xué)者約納森·賽爾在《時代禮物：現(xiàn)在就要取消核武器的理由》這本書里指出：“美國人民從來沒有投票來決定將‘首次打擊’或‘升級主導(dǎo)’作為國家核戰(zhàn)略。從來沒人問美國人民，他們是否希望擁有對前蘇聯(lián)進(jìn)行先發(fā)制人打擊的能力，或用逐步升級的階梯來控制常規(guī)戰(zhàn)爭危機(jī)。從來沒人問過美國人民，他們是否希望以全球毀滅為威脅工具來對付其他國家。”特納上將說：“核作戰(zhàn)條令成為官方政策，是因為沒有經(jīng)過徹底的公眾審議和辯論。今天沒有任何其他領(lǐng)域比核領(lǐng)域更需要貫徹公眾對官員的控制原則?！薄盎蛟S美國人民的意志，是唯一能阻止向首次打擊能力前進(jìn)的力量?！薄懊裰鳎呛藨?zhàn)略最薄弱的環(huán)節(jié)?！薄白罱K，解決核問題靠我們，而不是核戰(zhàn)爭的鼓吹者。未來并非我們注定要面對的，而是我們創(chuàng)造出來。”美國國安會體制在核戰(zhàn)略上發(fā)揮了重大作用，而這個作用在程序和合法性上正當(dāng)與否，短期和長遠(yuǎn)后果又如何，卻相當(dāng)復(fù)雜。