為何上級總要求下級“領(lǐng)會(huì)精神”而非強(qiáng)制執(zhí)行呢？因?yàn)閷τ诠芾韨鹘y(tǒng)社會(huì)，這是一種十分有效的低成本最省力的管理方式。因?yàn)?，如果完全依賴?quán)力進(jìn)行強(qiáng)制性的自上而下的管理，就需要較多的人員，包括軍隊(duì)和各類事務(wù)官員。

而在傳統(tǒng)社會(huì)，公共事務(wù)極不發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，中國人的生活基本上只能維持勉強(qiáng)生存的水準(zhǔn)，與歐洲社會(huì)的生活水平差距較大，因此只能維持相當(dāng)?shù)偷男姓杀?。在這種條件下，將官員的培訓(xùn)主要放在以家庭為基本單位的場所，實(shí)現(xiàn)家庭與國家組織的同構(gòu)化，官員以身作則，主動(dòng)“領(lǐng)會(huì)上級精神”的無為而治，是一種歷史的自然選擇。

“領(lǐng)會(huì)上級精神”的思維方式，特別反映在“上有政策，下有對策”的上下級畸形的模式方面。這里所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，還是說問題的根源在下級。久而久之，形成“上面”總有理的局面。

這不僅與傳統(tǒng)政治文化相關(guān)聯(lián)，還有較為系統(tǒng)的支持理論。如中國文化強(qiáng)調(diào)“君子”“小人”之分，信奉“唯上智與下愚不移”。從秦始皇開始，就建立了以吏為師的體制。按照這個(gè)原則，大吏就是大師，小吏就是小師，皇帝就是英明的總導(dǎo)師?；实勰耸翘熳?，君權(quán)神授，自然不會(huì)出錯(cuò)，他所犯的錯(cuò)誤只是偏聽偏信而已，反對皇帝往往用“清君側(cè)”的名義即要清除

皇帝身邊的壞人。如果皇帝一定要荒淫無道，那就要“誅一人”，或者起兵討伐無道，然后由新的皇帝取而代之。

這樣一種體制和意識(shí)形態(tài)，已經(jīng)根深蒂固地植根于中國傳統(tǒng)政治文化之中。所謂專制統(tǒng)治，并不是到處都是官吏或者軍隊(duì)，強(qiáng)制下級或者社會(huì)大眾服從，主要是通過自上而下的行為示范，化為一種強(qiáng)制的道德來維護(hù)社會(huì)秩序。自上而下的示范性道德所產(chǎn)生的統(tǒng)治力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于通過武力征服的力量。

例如，在傳統(tǒng)社會(huì)中，如果一個(gè)家族認(rèn)為一個(gè)未婚女子做出傷風(fēng)敗俗的事情，他們就可以動(dòng)用私刑將這位女子毆打致死，人們完全大義凜然地認(rèn)為這是正義事業(yè)。直到現(xiàn)在，“中國媽媽”已經(jīng)世界聞名，因?yàn)橹袊膵寢尵尤徽J(rèn)為只要為了孩子們好，完全可以用各類強(qiáng)制手段乃至毆打來促進(jìn)孩子學(xué)習(xí)，這樣的理念和辦法在歐美國家是難以想像的。

我忘不了2009 年有個(gè)地方的縣委書記到我的辦公室拜訪，在言談中我充分肯定了該縣在救助貧困人口方面的諸多探索，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：我是拿著放大鏡來發(fā)現(xiàn)地方領(lǐng)導(dǎo)人的創(chuàng)新和優(yōu)勢的！該縣委書記立即從沙發(fā)上跳了起來，非常激動(dòng)地說：“你是我見到的第一個(gè)司長說主要是找我們的優(yōu)點(diǎn)，我們從來都知道上級主要功能是用放大鏡找我們的缺點(diǎn)。”我聽后無限感慨，真切地感受到我國的上下級關(guān)系確實(shí)存在著畸形的現(xiàn)象。說到底，“上有政策，下有對策”的真正病灶，就是我國缺乏公開透明的地方利益表達(dá)機(jī)制，不認(rèn)為地方利益存在著正當(dāng)性，更不習(xí)慣于在中央利益和地方利益之間進(jìn)行公開的談判。“上面”的政策，有些時(shí)候往往脫離基層的實(shí)際，有的文件完全是一種道德號召，缺乏行動(dòng)力。如果機(jī)關(guān)的行政人員缺乏基層經(jīng)驗(yàn)，又沒有國外那種體制將政治決策與行政決策的功能劃分清楚，結(jié)果年輕的公務(wù)員甚至是剛剛進(jìn)入機(jī)關(guān)的大學(xué)畢業(yè)生就要承擔(dān)起撰定局領(lǐng)導(dǎo)人講稿和重要公文起草的工作，實(shí)際上承擔(dān)起了政治和行政的雙重功能。

在這種體制中，幸虧是“下面”有一定的應(yīng)對能力，才會(huì)保證國家體制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。而一旦“上面”的政策較為符合地方的實(shí)際，地方執(zhí)行起來不僅不會(huì)打折扣，還會(huì)因地制宜搞創(chuàng)新從而使政策的影響力更為久遠(yuǎn)。