為何上級總要求下級“領會精神”而非強制執(zhí)行呢？因為對于管理傳統(tǒng)社會，這是一種十分有效的低成本最省力的管理方式。因為，如果完全依賴權力進行強制性的自上而下的管理，就需要較多的人員，包括軍隊和各類事務官員。

而在傳統(tǒng)社會，公共事務極不發(fā)達，經(jīng)濟發(fā)展水平低下，中國人的生活基本上只能維持勉強生存的水準，與歐洲社會的生活水平差距較大，因此只能維持相當?shù)偷男姓杀尽Ｔ谶@種條件下，將官員的培訓主要放在以家庭為基本單位的場所，實現(xiàn)家庭與國家組織的同構化，官員以身作則，主動“領會上級精神”的無為而治，是一種歷史的自然選擇。

“領會上級精神”的思維方式，特別反映在“上有政策，下有對策”的上下級畸形的模式方面。這里所強調的重點，還是說問題的根源在下級。久而久之，形成“上面”總有理的局面。

這不僅與傳統(tǒng)政治文化相關聯(lián)，還有較為系統(tǒng)的支持理論。如中國文化強調“君子”“小人”之分，信奉“唯上智與下愚不移”。從秦始皇開始，就建立了以吏為師的體制。按照這個原則，大吏就是大師，小吏就是小師，皇帝就是英明的總導師?；实勰耸翘熳?，君權神授，自然不會出錯，他所犯的錯誤只是偏聽偏信而已，反對皇帝往往用“清君側”的名義即要清除

皇帝身邊的壞人。如果皇帝一定要荒淫無道，那就要“誅一人”，或者起兵討伐無道，然后由新的皇帝取而代之。

這樣一種體制和意識形態(tài)，已經(jīng)根深蒂固地植根于中國傳統(tǒng)政治文化之中。所謂專制統(tǒng)治，并不是到處都是官吏或者軍隊，強制下級或者社會大眾服從，主要是通過自上而下的行為示范，化為一種強制的道德來維護社會秩序。自上而下的示范性道德所產(chǎn)生的統(tǒng)治力量遠遠強于通過武力征服的力量。

例如，在傳統(tǒng)社會中，如果一個家族認為一個未婚女子做出傷風敗俗的事情，他們就可以動用私刑將這位女子毆打致死，人們完全大義凜然地認為這是正義事業(yè)。直到現(xiàn)在，“中國媽媽”已經(jīng)世界聞名，因為中國的媽媽居然認為只要為了孩子們好，完全可以用各類強制手段乃至毆打來促進孩子學習，這樣的理念和辦法在歐美國家是難以想像的。

我忘不了2009 年有個地方的縣委書記到我的辦公室拜訪，在言談中我充分肯定了該縣在救助貧困人口方面的諸多探索，并進一步強調：我是拿著放大鏡來發(fā)現(xiàn)地方領導人的創(chuàng)新和優(yōu)勢的！該縣委書記立即從沙發(fā)上跳了起來，非常激動地說：“你是我見到的第一個司長說主要是找我們的優(yōu)點，我們從來都知道上級主要功能是用放大鏡找我們的缺點。”我聽后無限感慨，真切地感受到我國的上下級關系確實存在著畸形的現(xiàn)象。說到底，“上有政策，下有對策”的真正病灶，就是我國缺乏公開透明的地方利益表達機制，不認為地方利益存在著正當性，更不習慣于在中央利益和地方利益之間進行公開的談判。“上面”的政策，有些時候往往脫離基層的實際，有的文件完全是一種道德號召，缺乏行動力。如果機關的行政人員缺乏基層經(jīng)驗，又沒有國外那種體制將政治決策與行政決策的功能劃分清楚，結果年輕的公務員甚至是剛剛進入機關的大學畢業(yè)生就要承擔起撰定局領導人講稿和重要公文起草的工作，實際上承擔起了政治和行政的雙重功能。

在這種體制中，幸虧是“下面”有一定的應對能力，才會保證國家體制的正常運轉。而一旦“上面”的政策較為符合地方的實際，地方執(zhí)行起來不僅不會打折扣，還會因地制宜搞創(chuàng)新從而使政策的影響力更為久遠。