比如，撤銷憲兵隊(duì)、明確規(guī)范警察的職權(quán)范圍、廢除行政流放制、對(duì)扣留、檢查和拆閱信封行為進(jìn)行法律監(jiān)督；建立地方法院，民事法庭的法官要由居民選舉，啟動(dòng)預(yù)審辯護(hù)制度，容許定罪假釋；實(shí)行社會(huì)救濟(jì)措施，國(guó)家對(duì)失去勞動(dòng)能力的人實(shí)行最低生活保障、對(duì)疾病、傷殘和養(yǎng)老實(shí)行國(guó)家義務(wù)保證；要求政府出面協(xié)助改善工人的物質(zhì)待遇，呼吁工人因經(jīng)濟(jì)要求的罷工是合法的，具有不受懲罰的特權(quán)，應(yīng)給予工人經(jīng)濟(jì)要求的自然表達(dá)權(quán)，政府不能干預(yù)企業(yè)家和工人之間的關(guān)系，工廠應(yīng)該建立工人醫(yī)療幫助，縮短工人工作時(shí)間：實(shí)行教育改革，完善初等、中等、高等的知識(shí)結(jié)構(gòu)，三級(jí)教育要互相結(jié)合，要辦平民都讀得起的學(xué)校，實(shí)行居民賦稅均等，減輕窮人的賦稅，地方自治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)應(yīng)由內(nèi)政部分離出來(lái)。[ Зырянов П.Н. Социальная структура местного управления капиталистической России（1861-1914гг.）//Ист. Зап.1982. т.107.с.294.]有人說(shuō)這是一種“在專制國(guó)家中爭(zhēng)取民主”的迂回斗爭(zhēng)[ （奧）凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》中國(guó)大百科出版社1996年，348頁(yè)。]，雖然它暫時(shí)還不可能一步到位地真正體現(xiàn)自由主義的立憲原則，“但它畢竟為自由主義反對(duì)派提供了一個(gè)合法的活動(dòng)場(chǎng)所，也為民間法制化做了大量基礎(chǔ)工作，終究會(huì)成為‘制憲的一小部分’”。[ 《列寧全集》第2版，第5卷，29、56頁(yè)。因此前期研究都是把兩者相提并論的：伊奧爾丹斯基：《地方自治中的自由主義》莫斯科，1905年：格魯巴耶夫：《地方自治機(jī)關(guān)在社會(huì)發(fā)展中的作用》頓河羅斯托夫，1905年，阿恰多夫：《地方自治機(jī)關(guān)中的自由主義者》圣彼得堡，1906年。]

地方自治始于沙皇1864年頒布的《關(guān)于省縣地方自治機(jī)構(gòu)的法令》，根據(jù)法令各地建立起地方自治會(huì)，從中央政府分權(quán)，進(jìn)行自我管理。它由“全體居民組成法人團(tuán)體，在憲法的制約下按照自己的意志組成地方自治機(jī)構(gòu)，利用本地區(qū)財(cái)力處理本區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)”。這種地方性政治制度的職能是取代原先作為農(nóng)民主人的貴族而充當(dāng)國(guó)家與農(nóng)民村社之間的中介，以打破等級(jí)界限。它以地方社會(huì)的利益為主要目的，地方自治局能夠有一定的獨(dú)立性，并有權(quán)利決定選擇何種方式來(lái)完成國(guó)家交給的任務(wù)。它與國(guó)家之間在某種程度上已經(jīng)具有一定的法律（契約）關(guān)系，而不是隸屬關(guān)系。這其中以與農(nóng)民聯(lián)系廣泛的縣自治局最為活躍。當(dāng)時(shí)的自治局議會(huì)由各等級(jí)選舉產(chǎn)生，通常為開(kāi)明派貴族所控制，再由他們聘請(qǐng)專家和志愿者，從事教育、醫(yī)療、修路、土地整理、農(nóng)技改革、辦農(nóng)業(yè)展覽、設(shè)立農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站、發(fā)展農(nóng)業(yè)信貸地等工作，并進(jìn)行相關(guān)的田野調(diào)查，由于其運(yùn)作的專業(yè)化和具有公益精神，為俄國(guó)的治理結(jié)構(gòu)注入了一股新鮮的活力。

自治局的財(cái)政預(yù)算有專項(xiàng)基金、募捐款、對(duì)土地、房屋、和工商業(yè)征收的不動(dòng)產(chǎn)稅和政府撥款四種方式，大頭來(lái)自后兩種，但是其運(yùn)作方式基本上是民間性質(zhì)，一般不受政府約束，享有較大的自主權(quán)，就其政治訴求來(lái)說(shuō)主要是通過(guò)“非政治的而利民的實(shí)際工作”建立一種健康的制度，公共決策是以廣泛參與和立法權(quán)確立為基礎(chǔ)的。由于各種勢(shì)力都很看重地方自治機(jī)構(gòu)這個(gè)活動(dòng)平臺(tái)，其成員從保守主義到社會(huì)主義無(wú)所不有，在自治局里面既沒(méi)有沙皇政府衙門的呆板保守的風(fēng)氣，也不像“革命黨”那樣有嚴(yán)格的紀(jì)律約束，只要愿意“干實(shí)事”、“做具體工作”的人都可以找到用武之地。就整體而言，自治局是一個(gè)不需要明確的政治綱領(lǐng)的事務(wù)機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上在“第三種知識(shí)分子”和“第三種力量”活動(dòng)時(shí)期，自由主義與民粹主義的兩種發(fā)展方向的博弈一直存在。

俄國(guó)自由主義的主體一直是先進(jìn)的貴族知識(shí)分子和歐化的地主，他們一般都是省和縣的地方自治會(huì)議成員，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在19世紀(jì)70年代在實(shí)行地方自治的34個(gè)省中，有33個(gè)省的241名地方自治會(huì)議議員參加了自由主義運(yùn)動(dòng)，約占總數(shù)1111人的1/5。在自由主義力量最強(qiáng)的莫斯科和特維爾兩省地方自治會(huì)議中，他們分別達(dá)到22人和30人，幾乎可以說(shuō)，有地方自治機(jī)關(guān)就有自由主義的活動(dòng)。1895年-1904年間擔(dān)任自由經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)主席的蓋登更是把學(xué)會(huì)變成了地方自治機(jī)關(guān)的自由主義活動(dòng)家的中心。1902年，地方自治局主席召開(kāi)秘密代表大會(huì)，制定自由主義的綱領(lǐng)，雖然直到1917年二月革命前他們?nèi)詻](méi)有制定出一部憲法來(lái)，但是用法律來(lái)界定國(guó)家的權(quán)力邊界與公民的權(quán)利范圍，讓公民通過(guò)選舉來(lái)參政議政一直是他們的政治追求。

但同時(shí)，原來(lái)的一些民粹主義思想家認(rèn)為，小農(nóng)生產(chǎn)與現(xiàn)代化并不矛盾，未來(lái)的非資本主義俄國(guó)農(nóng)業(yè)仍有很大的潛力，即便將來(lái)興起的資本主義農(nóng)業(yè)，其主體也并不是像馬克思所預(yù)計(jì)的那樣是大型“農(nóng)業(yè)工廠”，而是個(gè)體小農(nóng)，它可以形成一種經(jīng)濟(jì)模式：每戶8-11俄畝的“責(zé)任田”上的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的合作經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的“雙層”經(jīng)濟(jì)體制，并以“小城鎮(zhèn)”、合作制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、家族共同體的傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)系與現(xiàn)代化決策程序形成互補(bǔ)的發(fā)展模式。應(yīng)該說(shuō)，這兩種方向的努力都為自治局活動(dòng)的理論和方法提供了經(jīng)驗(yàn)積累和有益的探索。

地方自治局蠶食政府權(quán)力

從沙皇開(kāi)始設(shè)置自治機(jī)構(gòu)，它與政府行政機(jī)關(guān)在權(quán)限邊界上就既有重合又有含混不清的地方，這導(dǎo)致雙方關(guān)系一直不和諧而處于爭(zhēng)奪狀態(tài)?？傮w而言是自治運(yùn)動(dòng)呈現(xiàn)出強(qiáng)勢(shì)態(tài)勢(shì)并不斷蠶食政府權(quán)力。正如當(dāng)時(shí)的總理大臣維特所說(shuō)的：“按常規(guī)發(fā)展地方自治，最后將導(dǎo)致人民代表機(jī)構(gòu)在中央一級(jí)建立，而后人民將參與立法權(quán)和國(guó)家的管理”。[ Витте С. Ю. Земство и самодержавияМ.,1900.с.211.]自治運(yùn)動(dòng)使俄國(guó)國(guó)家和社會(huì)的力量在發(fā)生悄然變化，政府行政機(jī)構(gòu)的基層力量在19世紀(jì)70年代以后在削弱，社會(huì)的力量在雙方的對(duì)比開(kāi)始具有優(yōu)勢(shì)，僅從政府官僚數(shù)量減少和社會(huì)自治機(jī)構(gòu)中選舉產(chǎn)生的管理人員快速增多就可以肯定官僚式的管理領(lǐng)域在大幅度縮減，正如1881年俄國(guó)參政院調(diào)查顯示，地方自治機(jī)構(gòu)比政府機(jī)構(gòu)更好的發(fā)揮了自身的職能。[ История Правительствующево Сената за 200лет,1711-1911.в5т.СБп.,1911.т.4.с.208.]從履行職責(zé)的責(zé)任心和了解當(dāng)?shù)厣鐣?huì)利益需求的角度來(lái)講，市杜馬和地方自治局的職員要遠(yuǎn)勝于政府官吏，甚至可以說(shuō)地方自治機(jī)構(gòu)嚴(yán)重地排擠了政府機(jī)構(gòu)，這引起了政府人士的不滿。[ Назаревский В.В. Царствование императора АлександраⅢ (1881-1894).М.,1910.с.37.]關(guān)于這一點(diǎn)最明顯的證據(jù)是：1894年地方自治局的工作人員拒絕了政府讓其接受國(guó)家公務(wù)員地位的建議。[ Герасименко Г.А. Земское саморуправление. В России. М.,1990.с51.]

社會(huì)管理排擠官僚管理這一進(jìn)程成為19世紀(jì)80-90年代的一個(gè)突出現(xiàn)象，一位俄國(guó)官僚在自己的回憶錄中說(shuō)，官吏們沒(méi)有多少事務(wù)，成為一群無(wú)所事事的人，他們的工作都被自治局工作者“搶”走了。沙皇亞歷山大三世也認(rèn)為，“大改革發(fā)展了自治機(jī)構(gòu)，降低了政府官僚們的作用，破壞了國(guó)家制度的統(tǒng)一性，因?yàn)樯鐣?huì)機(jī)構(gòu)總是試圖擺脫來(lái)自政府管理的控制和監(jiān)督”。1899年總理大臣維特也在工作報(bào)告中說(shuō)，自治機(jī)構(gòu)力量的增強(qiáng)是由于政府的無(wú)能造成的，他還證明說(shuō)，自治機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展將導(dǎo)致俄國(guó)立憲政體的確立和專制制度的削弱，就像西方已經(jīng)發(fā)生的情況那樣。[ Ананьич Б.В. Власть и рефермы От самодержавной к советской России.,СБп..1996.с.430.]后來(lái)維特多次對(duì)沙皇明確地告誡說(shuō)，地方自治局與專制政體是不相容的。

不過(guò)，也正因?yàn)椤暗谌N人”的政治立場(chǎng)模糊，各種政治追求的人都混雜其中，也使得它遭到來(lái)自各方面的批評(píng)。革命者斥責(zé)其為專制政府的“附屬物”、沙皇國(guó)家機(jī)器的幫兇，而沙皇當(dāng)局又把它看作是“革命運(yùn)動(dòng)的同情者與外圍組織”，當(dāng)時(shí)的政府文件中就說(shuō)，這種表面上標(biāo)榜“實(shí)際主義”的反對(duì)派隊(duì)伍是“借人民的壓力在推進(jìn)立憲”，它同樣會(huì)孕育出與沙皇離心離德的思想從而腐蝕國(guó)家政權(quán)，是需要嚴(yán)厲防范和適時(shí)打壓的。蘇聯(lián)時(shí)期的研究者也認(rèn)為，“革命前自由主義反對(duì)派的主要發(fā)展是在地方自治機(jī)關(guān)中實(shí)現(xiàn)的”。[ Черменский Е.Д.Буржуазия и царзм в первой революции.М.,1970.с.14.]由此可以看出“第三種力量”的活躍和俄國(guó)的立憲運(yùn)動(dòng)的發(fā)展成一種正相關(guān)比例關(guān)系，它為政治反對(duì)派的活動(dòng)創(chuàng)造了有利條件，實(shí)現(xiàn)了“迂回斗爭(zhēng)”的目的。