三、秦漢地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能

秦漢地方政府基本上是郡、縣兩級(jí)建制?？たh制的全面推行，對(duì)中央加強(qiáng)對(duì)地方的控制和管理、鞏固國(guó)家的統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與文化的發(fā)展都起了重大作用。

京師為帝王所居，比一般的郡重要。秦漢帝國(guó)均十分重視對(duì)京畿地區(qū)，即長(zhǎng)安及其附近的地區(qū)的控制。秦朝以內(nèi)史掌治京師，相當(dāng)于九卿。漢承秦制，亦以內(nèi)史為京師最高行政長(zhǎng)官。漢景帝時(shí)分置左右內(nèi)史。武帝時(shí)右內(nèi)史更名為京兆尹，左內(nèi)史更名為左馮翊，都尉更名為右扶風(fēng)。京兆尹、左馮翊、右扶風(fēng)，是共同治理長(zhǎng)安城及其附近地區(qū)的行政長(zhǎng)官，稱為三輔。三輔的地位和秩祿都高于一般的郡守，相當(dāng)于九卿，可以參與朝議，很受皇帝倚重。政績(jī)卓著者常常可以升任九卿，乃至于擢升三公。東漢遷都洛陽(yáng)以后，三輔官的舊名仍在，但其地位已經(jīng)被河南尹所代替。

郡是秦漢時(shí)期十分重要的地方行政機(jī)構(gòu)。郡的長(zhǎng)官是郡守，景帝時(shí)更名為太守，統(tǒng)管一郡的行政、財(cái)政、司法和教育。郡守的助理是郡丞，另有郡尉協(xié)助管理軍事。云夢(mèng)出土的秦簡(jiǎn)記載，郡守不但有考課縣官的權(quán)力，而且可以頒布一些地方性的法律法規(guī)?？な剡€有權(quán)任命和推薦自己的幕僚、屬吏、孝廉、賢良方正【注釋】、文學(xué)【注釋】、明經(jīng)【注釋】之士到京師做官?？な卣?jī)優(yōu)秀者，通?？梢蕴嵘街醒胝喂洹h宣帝特別重視郡太守的選用和考察，他常說(shuō)，庶民所以安其田里而無(wú)嘆息愁恨之心者，都是因?yàn)椤罢皆A理也，與我共此者，其惟良二千石【注釋】乎！”希望各地的郡太守能成為“良二千石”。

【注釋】賢良方正：選舉科目。始于漢文帝年間，全稱舉賢良方正能直言極諫科。常與“賢良文學(xué)”并稱（《中國(guó)歷史大辭典》）。

【注釋】文學(xué)：漢代察舉科目之一，多與“賢良”連稱為“賢良文學(xué)”（《中國(guó)歷史大辭典》）。

【注釋】明經(jīng)：選舉科目之一。即將通曉經(jīng)學(xué)之人推薦于朝廷。始見(jiàn)于漢，自武帝尊崇儒術(shù)后，頗盛（《中國(guó)歷史大辭典》）。

【注釋】二千石：漢代官吏以所得俸祿表示官秩等級(jí)，習(xí)慣稱郡守為“二千石”。

郡以下的行政機(jī)構(gòu)是縣。萬(wàn)戶以上的縣設(shè)縣令，不滿萬(wàn)戶的設(shè)縣長(zhǎng)，掌管全縣的政務(wù)?？h令（長(zhǎng)）的佐官是縣丞、縣尉，下面還有功曹、廷掾等小吏?？たh的一些小吏，受過(guò)專門(mén)的法律和文書(shū)訓(xùn)練，稱為文法吏?？h以下的基層行政組織是鄉(xiāng)、亭、里。鄉(xiāng)和里實(shí)際上扮演了基層行政組織和民間社區(qū)的雙重角色。據(jù)《漢書(shū)·百官公卿表》記載：“鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化。嗇夫職聽(tīng)訟，收賦稅。游徼徼循禁賊盜……皆秦制也?！笨梢?jiàn)，教化、聽(tīng)訟、收稅和治安是封建基層行政組織的主要任務(wù)。亭在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期本來(lái)是諸侯國(guó)在邊境伺警敵軍和接送來(lái)往賓客的機(jī)構(gòu)。秦統(tǒng)一六國(guó)之后，在各個(gè)縣、鄉(xiāng)設(shè)置亭，并推廣到全國(guó)各地，賦予亭“以禁盜賊”的職能。

鄉(xiāng)、亭、里之間究竟是怎樣的關(guān)系，史學(xué)界對(duì)此有過(guò)長(zhǎng)期的討論?！稘h書(shū)·百官公卿表》說(shuō)秦漢基層行政組織是“大率十里一亭”，“十亭一鄉(xiāng)”。照此說(shuō)法，似是鄉(xiāng)轄亭，亭轄里。但《續(xù)漢書(shū)·百官志》注引應(yīng)劭《風(fēng)俗通》又說(shuō)“國(guó)家制度，大率十里一鄉(xiāng)”。著名歷史學(xué)家王毓銓先生提出鄉(xiāng)、里與亭是不同性質(zhì)不同行政系統(tǒng)的見(jiàn)解，得到了多數(shù)學(xué)者的贊同。但是，為什么秦朝在鄉(xiāng)和里之外，還要另設(shè)亭作為一級(jí)機(jī)構(gòu)呢?

鄉(xiāng)和里是具有自治功能的聚落共同體，當(dāng)統(tǒng)一的中央集權(quán)國(guó)家建立之后，原先的民間秩序仍然起著重要作用，乃至于影響了國(guó)家政令的貫徹，出現(xiàn)了漏洞。如反秦的農(nóng)民起義領(lǐng)袖張耳、陳馀逃亡，秦朝在全國(guó)通緝。“張耳、陳馀乃變名姓，俱之陳，為里監(jiān)門(mén)以自食”（《史記·張耳陳馀列傳》）。他們還利用里監(jiān)門(mén)的身份，在閭里發(fā)號(hào)施令。由此可見(jiàn)，秦朝建立一個(gè)完全由中央集權(quán)國(guó)家直接控制的政權(quán)系統(tǒng)，以彌補(bǔ)鄉(xiāng)和里在治安方面可能出現(xiàn)的漏洞，也就不足為奇了。此外，亭的職責(zé)并不限于“禁司奸盜”。秦朝統(tǒng)一以后，朝廷和郡縣文書(shū)的傳遞，各級(jí)官吏來(lái)往的接待，乃至賦稅徭役的解送，任務(wù)都比統(tǒng)一前大大加重了，這也是秦王朝把亭的設(shè)置推廣到全國(guó)基層行政組織的另一個(gè)重要原因。