四、秦漢帝國行政管理的運(yùn)作方式

秦漢帝國有一套相當(dāng)成熟的制度保證其行政運(yùn)作。秦始皇統(tǒng)一文字、貨幣之后，統(tǒng)一度量衡，為帝國的政策法令在全國范圍內(nèi)推行提供了必要的條件。出土的秦簡表明，皇帝的詔令和國家的法律規(guī)定，已經(jīng)能夠下達(dá)到西南、西北等邊遠(yuǎn)和偏僻地區(qū)的基層。漢代的交通比秦代進(jìn)一步發(fā)展，傳遞公文文書的驛站網(wǎng)絡(luò)形成了一定規(guī)模，從考古發(fā)現(xiàn)和文獻(xiàn)記載都得到證明。1987年發(fā)現(xiàn)的敦煌懸泉置驛站，有官卒徒御三四十人，負(fù)責(zé)傳遞文書的傳馬40匹左右，可見傳遞公文文書和接待過往官差、使節(jié)任務(wù)的繁重。按規(guī)定，地方政府對皇帝的詔令應(yīng)該向民間宣布。史書記載，“文帝時，山東（指崤山以東）吏布詔令，民雖老羸癃疾，莫不扶杖而往聽之”。武帝時，國力強(qiáng)盛，開始進(jìn)軍西南夷地區(qū)，征發(fā)巴蜀地區(qū)人民修治道路，引起民眾驚恐騷動，武帝特派司馬相如為專使，赴巴蜀安撫百姓。司馬相如到達(dá)巴蜀后，發(fā)了一道檄文說，通西南夷是讓少數(shù)民族歸順朝廷的重要措施，先前派去的那些官吏，擅自以軍法興師動眾，“驚懼子弟，憂患長老，郡又擅為轉(zhuǎn)粟運(yùn)輸，皆非陛下之意也”（《漢書·司馬相如傳》），把責(zé)任推給先前負(fù)責(zé)此事的官吏?！耙延H見近縣，恐遠(yuǎn)所谿谷山澤之民不遍聞，檄到，亟下縣道，咸喻陛下之意，毋忽！”（《漢書·司馬相如傳》）檄文中特別規(guī)定，文書到達(dá)以后，一定要發(fā)到縣和道，道是少數(shù)民族地區(qū)的行政單位，要把皇帝的意思傳達(dá)到底，讓百姓都知道。可見，漢代，特別是武帝時期，中央政府的政令在各地傳達(dá)的渠道比較暢通，也比較正規(guī)。當(dāng)然，是否真正都執(zhí)行了那是另一回事。

秦漢時期，已有制度化的朝會和廷議，一些重要的政策法令和決定，通常要通過有關(guān)的主管部門提出方案和意見，經(jīng)皇帝批準(zhǔn)后，才能生效和下達(dá)。每遇到重要政務(wù)，皇帝總要召集有關(guān)大臣進(jìn)行討論，集思廣益，推動封建國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。秦始皇雖剛戾自用，但在統(tǒng)一六國之后，召集大臣們議帝號，除了丞相、御史大夫和廷尉這些高級的大臣以外，還有博士、儒生也參加了討論。漢代朝會議政更是經(jīng)常，議政的內(nèi)容也非常廣泛，僅史書記載，就涉及立太子、宗廟祭祀、列侯封賞、減租救災(zāi)、修訂法令、征伐用兵。武帝組織對匈奴進(jìn)行大規(guī)模的軍事反擊，大臣意見不一致，也是經(jīng)過和大臣們充分討論后才決定下來。昭帝即位后，霍光輔政。始元六年（前81）召開鹽鐵官營會議，在朝的大臣以及郡國所舉賢良文學(xué)都參加討論鹽鐵是否官營，這是漢代政治和社會生活中的一件大事，說明漢代政權(quán)運(yùn)作，確實(shí)有一套比較成熟的制度。