四、秦漢帝國行政管理的運作方式

秦漢帝國有一套相當成熟的制度保證其行政運作。秦始皇統(tǒng)一文字、貨幣之后，統(tǒng)一度量衡，為帝國的政策法令在全國范圍內推行提供了必要的條件。出土的秦簡表明，皇帝的詔令和國家的法律規(guī)定，已經能夠下達到西南、西北等邊遠和偏僻地區(qū)的基層。漢代的交通比秦代進一步發(fā)展，傳遞公文文書的驛站網(wǎng)絡形成了一定規(guī)模，從考古發(fā)現(xiàn)和文獻記載都得到證明。1987年發(fā)現(xiàn)的敦煌懸泉置驛站，有官卒徒御三四十人，負責傳遞文書的傳馬40匹左右，可見傳遞公文文書和接待過往官差、使節(jié)任務的繁重。按規(guī)定，地方政府對皇帝的詔令應該向民間宣布。史書記載，“文帝時，山東（指崤山以東）吏布詔令，民雖老羸癃疾，莫不扶杖而往聽之”。武帝時，國力強盛，開始進軍西南夷地區(qū)，征發(fā)巴蜀地區(qū)人民修治道路，引起民眾驚恐騷動，武帝特派司馬相如為專使，赴巴蜀安撫百姓。司馬相如到達巴蜀后，發(fā)了一道檄文說，通西南夷是讓少數(shù)民族歸順朝廷的重要措施，先前派去的那些官吏，擅自以軍法興師動眾，“驚懼子弟，憂患長老，郡又擅為轉粟運輸，皆非陛下之意也”（《漢書·司馬相如傳》），把責任推給先前負責此事的官吏。“已親見近縣，恐遠所谿谷山澤之民不遍聞，檄到，亟下縣道，咸喻陛下之意，毋忽！”（《漢書·司馬相如傳》）檄文中特別規(guī)定，文書到達以后，一定要發(fā)到縣和道，道是少數(shù)民族地區(qū)的行政單位，要把皇帝的意思傳達到底，讓百姓都知道。可見，漢代，特別是武帝時期，中央政府的政令在各地傳達的渠道比較暢通，也比較正規(guī)。當然，是否真正都執(zhí)行了那是另一回事。

秦漢時期，已有制度化的朝會和廷議，一些重要的政策法令和決定，通常要通過有關的主管部門提出方案和意見，經皇帝批準后，才能生效和下達。每遇到重要政務，皇帝總要召集有關大臣進行討論，集思廣益，推動封建國家機器的正常運轉。秦始皇雖剛戾自用，但在統(tǒng)一六國之后，召集大臣們議帝號，除了丞相、御史大夫和廷尉這些高級的大臣以外，還有博士、儒生也參加了討論。漢代朝會議政更是經常，議政的內容也非常廣泛，僅史書記載，就涉及立太子、宗廟祭祀、列侯封賞、減租救災、修訂法令、征伐用兵。武帝組織對匈奴進行大規(guī)模的軍事反擊，大臣意見不一致，也是經過和大臣們充分討論后才決定下來。昭帝即位后，霍光輔政。始元六年（前81）召開鹽鐵官營會議，在朝的大臣以及郡國所舉賢良文學都參加討論鹽鐵是否官營，這是漢代政治和社會生活中的一件大事，說明漢代政權運作，確實有一套比較成熟的制度。