秦漢中央政府的各個部門，有一定的人員編制，不同級別的官吏各司其職。三公、九卿在其職權(quán)范圍內(nèi)可向地方政府下達指示，郡縣行政長官在其職權(quán)范圍內(nèi)也可自行處理一些事務(wù)，但重要事情則需要向中央政府呈報或得到批準?！稘h書·周勃傳》中說，漢文帝時，周勃為右丞相，陳平為左丞相。一次，文帝想多了解一些情況，就問周勃說，“天下一歲決獄幾何”？“勃謝不知。”文帝又問：“天下錢谷一歲出入幾何？”“勃又謝不知?！蔽牡酆髞磙D(zhuǎn)問陳平，陳平很聰明，他說，陛下問決獄，責廷尉；問錢谷，責治粟內(nèi)史。文帝聽了很不高興，就問陳平負責什么。陳平說：“宰相者，上佐天子理陰陽，順四時，下遂萬物之宜，外填撫四夷諸侯，內(nèi)親附百姓，使卿大夫各得任其職也?！狈Q宰相的任務(wù)就是讓卿大夫各任其職。文帝聽了非常高興。這件事確實也顯示陳平的水平比周勃高出許多。

國家機器是階級統(tǒng)治的工具，封建王朝也不例外。恩格斯說：“一切政府，甚至最專制的政府，歸根到底都只不過是本國狀況所產(chǎn)生的經(jīng)濟必然性的執(zhí)行者?！睗h初的社會經(jīng)濟在連年戰(zhàn)亂之后還是一片荒涼景象，經(jīng)過六七十年的休養(yǎng)生息，到武帝即位之后，社會經(jīng)濟才得到恢復和發(fā)展，但社會的貧富分化和土地兼并開始變得嚴重，階級關(guān)系和社會秩序也發(fā)生了重要的變化。西漢中期，景帝、武帝以后，在國家權(quán)力系統(tǒng)之外，又出現(xiàn)了一個社會權(quán)力系統(tǒng)，即在地方上由不法官吏和地主豪強勾結(jié)起來產(chǎn)生的一股社會勢力。如武帝時，酷吏寧成因犯法被廢黜罷官，回到老家后，利用原有的政治資源、經(jīng)濟力量買了千余頃的土地，出租給農(nóng)民，“役使數(shù)千家”（《漢書·酷吏傳·寧成傳》）。灌夫也是因為犯法被貶回老家，家中有大量的土地，“家累數(shù)千萬，食客日數(shù)十百人。陂池田園，宗族賓客為權(quán)利，橫潁川”（《漢書·灌夫傳》）。宣帝時，涿郡有大姓西高氏、東高氏，橫行鄉(xiāng)里，“自郡吏以下皆畏避之，莫敢與牾，咸曰：‘寧負二千石，無負豪大家?！保ā稘h書·酷吏傳·嚴延年傳》）老百姓寧可得罪官府，也不敢得罪地主豪強。國家權(quán)力系統(tǒng)受到威脅和削弱，自然引起皇權(quán)的嚴重不安，所以，景帝、武帝和宣帝這幾位強勢的皇帝，都重用一批酷吏打擊不法豪強，以加強專制主義中央集權(quán)。

漢代皇權(quán)雖然不允許不法豪強胡作非為，但是封建國家政權(quán)和封建地主階級，畢竟是共生共存的關(guān)系，根本不可能消除兩個權(quán)力系統(tǒng)并存的局面，也不可能阻止地主豪強勢力的膨脹。西漢末年，由于土地兼并造成大量農(nóng)民破產(chǎn)，引發(fā)社會危機。朝廷曾經(jīng)商議要限制諸侯王、列侯、公主和吏民占有土地的限額。此消息傳出之后，土地和奴隸買賣的價格大幅度下降，市場也陷入混亂。由于朝野的阻力太大，限田、限奴婢的方案終于成為一紙空文。到了東漢，貴族、官僚地主、豪強地主和商人地主的勢力進一步膨脹，政治上與國家權(quán)力分庭抗禮的形勢也更為顯著?！逗鬂h書·仲長統(tǒng)列傳》中說：“井田之變，豪人貨殖，館舍布于州郡，田畝連于方國……不為編戶一伍之長，而有千室名邑之役。榮樂過于封君，勢力侔于守令。”

東漢朝廷由于外戚、宦官兩個集團爭權(quán)奪利，互相殘殺，大傷元氣，面對各地豪強地主勢力的崛起，完全喪失了國家權(quán)力系統(tǒng)應(yīng)有的權(quán)威。黃巾起義后，朝廷不得不依靠各地的豪強，對農(nóng)民起義進行鎮(zhèn)壓。正是由于以朝廷為代表的國家權(quán)力和以各地豪強為代表的社會權(quán)力，兩種力量的矛盾和勾結(jié)，才形成了東漢末年各地軍閥割據(jù)混戰(zhàn)的局面。