國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長　劉守英

中國土地制度的特色與弊病

與世界各國和地區(qū)相比，中國的土地制度獨(dú)具特色。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，這套土地制度出現(xiàn)了一些弊端，而且，以土地支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，存在不協(xié)調(diào)、不健康、不可持續(xù)的問題。

中國土地制度的基本特征

（一）實(shí)行社會主義公有制基礎(chǔ)上的所有權(quán)與使用權(quán)相分離的土地權(quán)利制度。中國土地權(quán)利制度由以下四方面構(gòu)成：第一，實(shí)行社會主義土地公有制。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。第二，土地國有制和土地集體所有制并存。城市土地以及礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有。除法律規(guī)定屬于國家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)土地、宅基地和自留地、自留山，以及法律規(guī)定歸集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，屬于集體所有。第三，土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離。農(nóng)村土地采取承包經(jīng)營制度，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。國有土地在國家所有前提下，土地使用權(quán)人有依法占有、使用及取得收益和轉(zhuǎn)讓、出租、抵押其土地使用權(quán)的權(quán)利。第四，尊重和保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。國家依據(jù)《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等對土地權(quán)利加以規(guī)范與保護(hù)。在土地所有權(quán)不變的前提下，以完善和強(qiáng)化土地用益物權(quán)為重點(diǎn)，保護(hù)土地使用者的土地權(quán)利。

（二）采取以耕地保護(hù)為目標(biāo)、用途管制為核心的土地管理模式。根據(jù)人多地少的基本國情，中國把糧食安全和耕地保護(hù)擺在首要地位。1998年修訂《土地管理法》時(shí)，將國外行之有效的用途管制制度引入并寫進(jìn)法律，提出“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策”。通過一系列制度安排，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。通過編制土地利用總體規(guī)劃、劃定土地用途區(qū)、確定土地使用限制條件，嚴(yán)格限制農(nóng)用地特別是耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

（三）建立政府主導(dǎo)、市場機(jī)制為主的土地資源配置方式。中國土地資源配置制度包括以下內(nèi)容：第一，國有土地實(shí)行劃撥供應(yīng)和有償使用的雙軌制。除國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地、國家重點(diǎn)扶持的能源交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地實(shí)行劃撥供地外，其他各類建設(shè)用地一律實(shí)行出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等有償使用方式。第二，經(jīng)營性土地實(shí)行政府獨(dú)家壟斷下的市場配置。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，采取招標(biāo)、拍賣、掛牌公開競價(jià)的方式出讓。第三，國有土地使用權(quán)人可以依法租賃、作價(jià)出資（入股）、轉(zhuǎn)讓、抵押土地。

（四）確立以集中統(tǒng)一管理為主的土地行政管理體制。1986年以前，中國土地由多部門分散管理。1986年，針對“以塊為主”土地管理體制出現(xiàn)的問題，建立了全國城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理體制。1998年以土地用途管制取代分級限額審批管理，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批權(quán)限上收到國務(wù)院和省級政府。2004年進(jìn)一步理順省級以下國土資源管理體制。2006年建立國家土地督察制度。至此，對土地相對集中管理、自上而下監(jiān)督的土地統(tǒng)一管理模式基本形成，即國務(wù)院國土資源行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作，實(shí)行國家、省、市、縣四級管理，在領(lǐng)導(dǎo)班子管理體制上，實(shí)行中央與省雙層管理、省級以下垂直管理的體制。