土地制度與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

在上一個經(jīng)濟發(fā)展黃金機遇期，中國利用獨特的土地制度保障了經(jīng)濟高增長和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進。但是，由此也形成以土地支撐的經(jīng)濟發(fā)展模式，存在不協(xié)調(diào)、不健康、不可持續(xù)的問題。

（一）土地成為維系傳統(tǒng)發(fā)展方式的工具。中國經(jīng)濟增長依賴于土地的寬供應(yīng)。2003年—2012年，全國國有建設(shè)用地年供應(yīng)總量從28.64萬公頃增加到69.04萬公頃，年均增長10.27%，GDP增速與土地供應(yīng)高度相關(guān)。高速工業(yè)化靠工業(yè)用地的低成本維系，2000年—2012年，全國綜合地價水平、商業(yè)地價水平和居住地價水平年均漲幅分別是10.04%、11.40%和14.42%，而工業(yè)地價水平年均漲幅僅為3.35%，遠低于商業(yè)地價和居住地價的漲幅?？焖俪擎?zhèn)化依靠土地擴張和土地資本化推動。2000年—2012年間，城市建成區(qū)面積擴增了一倍多，土地出讓收入增加了45倍多。2012年，84個重點城市的土地抵押融資貸款達到5.95萬億元，成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源。

（二）以地謀發(fā)展蘊含潛在經(jīng)濟和社會風險。一是地方政府債務(wù)償還對土地出讓收入依賴較大。到2010年年底，地方政府負有償還責任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為2.5萬億元，占地方政府負有償還責任債務(wù)余額的比重達81.2%。從償債年度看，2013年至2015年到期償還的債務(wù)分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。近年來，土地出讓收入不穩(wěn)定性加大，并且政府實際可支配的土地收益占出讓收入的比重仍在不斷下降。因此，用土地出讓金作為最重要的償債來源，會顯著增加地方政府尤其是縣市級政府的潛在債務(wù)風險。

二是銀行金融風險。銀行是地方政府性債務(wù)最大的資金供給者。2010年年底，銀行貸款占到地方政府性債務(wù)資金的79.01%。其中，負有償還責任的債務(wù)中，銀行貸款占到74.84%。融資平臺公司政府性債務(wù)余額占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。土地抵押是政府獲得貸款的主要手段。2007年—2012年，84個重點城市的土地抵押面積從12.84萬公頃增加到34.90萬公頃，年均新增4.41萬公頃。土地抵押貸款金額從1.33萬億元增加到5.95萬億元，年均增幅為34.8%。2008年1月—2012年11月，土地抵押貸款占全國金融機構(gòu)人民幣各項貸款的比重從4.94%提高到9.29%。

三是社會風險。60%的群體性上訪事件與土地有關(guān)，土地糾紛上訪占社會上訪總量的40%，其中，征地補償糾紛占到土地糾紛的84.7%，每年因征地拆遷而引發(fā)的糾紛達400萬件左右。