土地制度改革的突破口與優(yōu)先順序

（一）改革的突破口。在下一輪發(fā)展中，不能繼續(xù)走外延擴張和土地粗放利用的老路，必須實現(xiàn)從過去以土地總量供應(yīng)保增長，向以結(jié)構(gòu)調(diào)整促發(fā)展的轉(zhuǎn)型。通過土地制度創(chuàng)新，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，盤活存量用地，提高土地利用效率，保障下一個戰(zhàn)略機遇期的合理、高效用地。通過擴大試點，為土地制度全面改革提供經(jīng)驗。

具體措施包括：一是制定工業(yè)用地轉(zhuǎn)商業(yè)和經(jīng)營性用地權(quán)屬處理和增值收益分配辦法。減少工業(yè)用地比重，增加城市宜居用地比重，優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城市可持續(xù)發(fā)展。二是制定公益性用地轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)用地土地收益分配和權(quán)屬管理辦法。減少公共用地比重，尤其是政府用地，增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展和宜居空間用地。三是制定城鄉(xiāng)接合部地區(qū)集體用地參與城市建設(shè)的制度規(guī)則與辦法。將城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的集體土地納入城市規(guī)劃，釋放城市發(fā)展空間。四是制定農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)村宅基地處置辦法。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，將已在城市落地的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的集體建設(shè)用地置換出來，逐步改變城鄉(xiāng)兩頭占地格局。

（二）改革的優(yōu)先順序。鑒于土地制度改革牽一發(fā)而動全身，建議改革先選取若干典型地區(qū)進行試驗，再予以總結(jié)，上升到國家政策。與此同時，就改革議程和優(yōu)先順序進行全面部署。

第一階段（2013年—2014年），在總結(jié)現(xiàn)有土地改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，擴大土地制度綜合試點范圍；完成承包地、宅基地、林地等確權(quán)登記頒證；推進土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和存量建設(shè)用地進入市場改革；實施以公平補償為核心的征地制度改革；規(guī)范地方融資平臺、擴大地方自主發(fā)債范圍。

第二階段（2015年—2017年），重點形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場；探索國有土地資本化經(jīng)營模式；建立土地財產(chǎn)稅制度，形成新的土地增值收益分配機制；形成多渠道的地方政府融資體系。

第三階段（2018年—2020年），基本確立兩種土地所有制權(quán)利平等、市場統(tǒng)一的現(xiàn)代土地制度，和以規(guī)劃與用途管制為手段的現(xiàn)代土地管理體制。

（原載財新《中國改革》2013年第11期）