國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員　吳敬璉

最近幾年，中國(guó)的城市化在加速，這是一個(gè)十分可喜的現(xiàn)象。到去年（2012年），已經(jīng)有超過(guò)半數(shù)的勞動(dòng)力在城市中就業(yè)。但是，和中國(guó)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣，城市化也存在著一個(gè)效率太低的問(wèn)題。從世紀(jì)之交開(kāi)始，許多省級(jí)、副省級(jí)城市大量征用城市周邊農(nóng)民的土地，大拆大建，用“攤大餅”、平面擴(kuò)張的方式推進(jìn)城市化。這種比拼造大城的運(yùn)動(dòng)造成了種種消極的后果：一方面，城市建設(shè)浪費(fèi)的資源太多，城市化的代價(jià)太高；另一方面，建成的城市結(jié)構(gòu)不合理，營(yíng)運(yùn)效率很低，降低了城市工商業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和城市居民的生活質(zhì)量。

城市化效率低下的原因

出現(xiàn)城市化效率低下的原因，可以歸納為四個(gè)方面：

首先是土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷。在合作化以后，農(nóng)民帶著自己的土地“入社”，不能退出，土地所有權(quán)就轉(zhuǎn)歸集體所有，實(shí)際上掌握在基層政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)人手里。而城市土地根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律則屬于國(guó)家所有。在城市化的過(guò)程中，政府有權(quán)按根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值計(jì)算的極低價(jià)格征用土地，巨大的差價(jià)由政府、開(kāi)發(fā)商和其他拿到批租土地的人們分享。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，這造成對(duì)所謂“土地財(cái)政”的依賴。對(duì)于開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，價(jià)格的扭曲造成了土地使用上的極大浪費(fèi)。與此同時(shí)，造成了龐大的尋租溫床，使一些與土地批租和經(jīng)營(yíng)有關(guān)的機(jī)構(gòu)的官員“前腐后繼”，大案要案頻發(fā)。

第二是政府職能的錯(cuò)位。從歷史源頭上說(shuō)，世界上大多數(shù)國(guó)家的城市都是從“市”，也就是市場(chǎng)交易中心發(fā)展而來(lái)的；而中國(guó)的大多數(shù)城市卻是從“城”，也就是“都”（政治中心）發(fā)展而來(lái)的。

政府的職能本來(lái)應(yīng)該是提供公共品并保障市場(chǎng)有效運(yùn)作。在市場(chǎng)有效運(yùn)作的條件下，城市的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會(huì)通過(guò)市場(chǎng)規(guī)律的作用而趨于合理化，政府只是因勢(shì)利導(dǎo)地進(jìn)行規(guī)劃引導(dǎo)。而在政府主導(dǎo)“駕馭市場(chǎng)”的體制下，中國(guó)的城市化不是“從下到上”地以市場(chǎng)發(fā)展為基礎(chǔ)進(jìn)行，而是“從上到下”地按照政府和領(lǐng)導(dǎo)的要求進(jìn)行的。就像人們常說(shuō)的，城市像公司，書(shū)記是它的董事長(zhǎng)，市長(zhǎng)是它的總經(jīng)理。這樣，許多官員就按照自己的意愿和自己對(duì)城市化的理解，運(yùn)用行政權(quán)力來(lái)“經(jīng)營(yíng)城市”，決定城市的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。