二 城市養(yǎng)老服務供給秩序的形成

1 1978年以后養(yǎng)老政策的演變

1978年后我國養(yǎng)老政策的變化大體上分為三個階段：20世紀80年代是養(yǎng)老的福利供給政策的萌芽階段；90年代養(yǎng)老福利供給的政策格局雛形初見；進入21世紀后，養(yǎng)老的福利供給政策全面快速發(fā)展。

（1）20世紀80年代：養(yǎng)老的福利供給政策的萌芽階段

1949年以前，中國還是傳統(tǒng)的世代繼替模式，“養(yǎng)兒防老”模式就是父母撫養(yǎng)子女，子女贍養(yǎng)父母。1949年以后，隨著城市工業(yè)、手工業(yè)、商業(yè)等全面社會主義改造的實行，個人作為社會主義新人被納入完全就業(yè)與福利的體系。直到20世紀80年代以前，在城市，除了家庭之外，單位逐漸加入養(yǎng)老保障提供者的行列，并發(fā)揮著越來越重要的作用。

從80年代中期開始，城市中“家庭＋單位”的養(yǎng)老體制隨著國有企業(yè)的改革以及單位制的解體漸漸出現(xiàn)裂隙，或者說，這一時期單位制的變化一方面體現(xiàn)為增強了人的流動性，另一方面體現(xiàn)為以單位為主體的福利供給體制、養(yǎng)老體制的變化，這一變化包括體制內(nèi)的變化以及體制外的變化。也可以說，80年代以后，現(xiàn)代化的養(yǎng)老政策開始出現(xiàn)。

首先看體制內(nèi)的政策變革。黨的十一屆三中全會以后，廢除領導人終身制的呼聲日漸高漲。根據(jù)這一精神，各地方開始推行領導干部退休制度，退休制度逐漸深入人心。以此為基礎，各地出現(xiàn)了不同級別的老干部局，老干部局又進一步推動單位制下的退休管理委員會的建立。這兩個組織為大量退休干部的老年文化生活提供了便利，也是日后老年福利政策推進的重要力量。老干部局、退管會、街道成為城市老年工作的三大管理主體。

其次是體制外養(yǎng)老政策的生長：國家開始出臺有關社會福利的政策。各地開始建立敬老院，從無償收養(yǎng)“三無”老人，到孤老職工的自費收養(yǎng)，再到收養(yǎng)孤寡貧病殘弱老人，同時，積極鼓勵發(fā)展基于社區(qū)的養(yǎng)老服務。

1983年，民政部醞釀城市社會福利事業(yè)改革，提出國家和社會力量相結(jié)合，采取多種形式舉辦社會福利事業(yè)。1984年，民政部召開會議，進一步明確“社會福利社會辦”的指導思想，使社會福利事業(yè)從單一、封閉、由國家包辦的體制轉(zhuǎn)變?yōu)閲摇⒓w、個人共辦，面向社會多渠道、多層次、多形式舉辦各種社會福利事業(yè)。1986年，民政部制定五年規(guī)劃，提出社會福利事業(yè)改革發(fā)展的綱要：負擔方式由單一的國家負擔改為國家、集體、個人共同負擔，福利事業(yè)由“救濟型”轉(zhuǎn)為“福利型”，服務方式由“供養(yǎng)型”轉(zhuǎn)為“供養(yǎng)與康復相結(jié)合”。

與此同時，社會化的養(yǎng)老保障政策開始出現(xiàn)。20世紀80年代，為配合國有企業(yè)改革，開始進行退休費用社會統(tǒng)籌試點。1986年國務院頒布了《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》，要求企業(yè)統(tǒng)一實行勞動合同制，而對于合同制員工的退休養(yǎng)老則實行社會保險制度，養(yǎng)老金由企業(yè)和勞動合同制工人自己繳納，不足時由國家適當補助。到80年代中期，上海政府與學界開始共同探討“保障老年人合法權益”“農(nóng)村養(yǎng)老保險”等課題。

（2）20世紀90年代：養(yǎng)老福利供給的政策格局雛形初見

進入20世紀90年代后，轉(zhuǎn)變企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營方式成為中心環(huán)節(jié)，無論是1993年的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，還是隨后的《關于1994年經(jīng)濟體制改革實施要點》《關于1995年經(jīng)濟體制改革實施要點》和《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》等，都主張應按照效率優(yōu)先兼顧公平的原則進行社會政策改革，主張建立起與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應的社會化的保障制度。1993年，《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》進一步明確養(yǎng)老保險金應由個人與企業(yè)共同負擔。