②養(yǎng)老服務(wù)的市場發(fā)育與政府主導(dǎo)。

20世紀(jì)80年代的上海，養(yǎng)老服務(wù)非常匱乏，也就是說，很多需求包括養(yǎng)老的服務(wù)需求是很難得到滿足的，盡管那時(shí)的養(yǎng)老服務(wù)需求并不明顯，當(dāng)時(shí)比較突出的是，單位框架外的孤老、五保戶無法如單位職工一樣得到國家的基本保障。因此，解決孤老、五保戶問題幾乎是80年代以后上海養(yǎng)老服務(wù)開啟的原動(dòng)力。但很快人們發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老院建起來了，孤老卻不見了（供大于求了），政府開始鼓勵(lì)老年居民自費(fèi)入住養(yǎng)老院，這應(yīng)該是政府啟動(dòng)上海養(yǎng)老市場的開端。

政府漸漸發(fā)現(xiàn)，政府面對(duì)的不僅是孤老問題，上海已經(jīng)快速進(jìn)入到老齡化社會(huì)，有更多的老年人需要得到照顧，上海需要更多的養(yǎng)老院容納這些需要得到照顧的老年人。這原本是對(duì)市場的需要，但顯然當(dāng)時(shí)沒有這樣的市場。對(duì)于政府而言，社會(huì)沒有的，就是政府要做的。因此，此后的上海市政府加快了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的步伐。當(dāng)然，政府自身的財(cái)力總是有限的，因此，政府陸續(xù)推出政策鼓勵(lì)社會(huì)力量和市場資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，主要是進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的創(chuàng)辦之中。

政府發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)市場的第三步是政府對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的推動(dòng)。居家養(yǎng)老的發(fā)展包括日間照料中心的建設(shè)、老年就餐點(diǎn)或助餐服務(wù)的建設(shè)、助老服務(wù)（助潔助醫(yī)助浴等）的建設(shè)等。在居家服務(wù)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)過程中，政府購買服務(wù)的方式漸漸被廣泛采納，很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改變?yōu)檎顿Y或資助，由社會(huì)力量經(jīng)營與管理；居家服務(wù)中，助老服務(wù)社的管理基本沿用的是市場的邏輯。政府購買服務(wù)的范圍越來越廣泛，項(xiàng)目化的養(yǎng)老服務(wù)不斷增加。

政府從這些企業(yè)購買服務(wù)，對(duì)這些企業(yè)而言，政府是他們的市場。他們本應(yīng)扎根的社會(huì)卻未能成為開發(fā)的市場。在一定程度上，這些本應(yīng)該從市場中長出來的企業(yè)缺乏市場的土壤，一旦政府抽離，企業(yè)的生存就可能會(huì)很困難。

這一養(yǎng)老服務(wù)市場遭遇的另一個(gè)問題在于，由于互相依賴，政府變得很難抽身。比如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中的土地問題越來越突出。由于政府的大力支持，特別是土地或房租的優(yōu)勢(shì)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得了比民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多得多的優(yōu)勢(shì)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要在市場競爭中獲勝就越發(fā)依賴政府的資助與支持。然而，土地資源的日益緊俏使得政府與養(yǎng)老院的關(guān)系日益復(fù)雜，圍繞土地資源而產(chǎn)生的政府與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)間的糾紛時(shí)有發(fā)生。

這一養(yǎng)老服務(wù)市場遭遇的另一個(gè)問題是，機(jī)構(gòu)建得越多，社會(huì)的不公平感越強(qiáng)。首先，形成“政府辦政府管”和“社會(huì)辦社會(huì)管”二元體系，政府辦的財(cái)政全額撥款，社會(huì)辦的全部自己負(fù)責(zé)，在市場上卻按同樣標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，公平競爭的原則再次被踐踏。其次，從20世紀(jì)80年代開始，公辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開始接納自費(fèi)的老人，當(dāng)時(shí)或者很長一段時(shí)間內(nèi)社會(huì)并沒有注意到老人自費(fèi)進(jìn)入這些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意味著什么，但隨著公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)增加，誰有資格享有政府提供的優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老資源？又是誰事實(shí)上享有了這些優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老資源？隨著權(quán)利競爭時(shí)代的到來，老年群體的資源爭奪戰(zhàn)難免會(huì)圍繞政府提供的這些優(yōu)質(zhì)資源展開。

③養(yǎng)老服務(wù)組織創(chuàng)新與社會(huì)主體性。

近年來，隨著養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵與范圍的不斷擴(kuò)大，政府主導(dǎo)下的養(yǎng)老服務(wù)組織被不斷創(chuàng)建出來。以老年助餐點(diǎn)為例。2008年，各街區(qū)根據(jù)市、區(qū)上級(jí)部門要求開始開辦老年人配餐中心（綜合性助餐點(diǎn)），因?yàn)橛惺信c區(qū)級(jí)財(cái)政的配套支持，當(dāng)時(shí)很多街道都成立了專門性的老人配餐中心。