②養(yǎng)老服務的市場發(fā)育與政府主導。

20世紀80年代的上海，養(yǎng)老服務非常匱乏，也就是說，很多需求包括養(yǎng)老的服務需求是很難得到滿足的，盡管那時的養(yǎng)老服務需求并不明顯，當時比較突出的是，單位框架外的孤老、五保戶無法如單位職工一樣得到國家的基本保障。因此，解決孤老、五保戶問題幾乎是80年代以后上海養(yǎng)老服務開啟的原動力。但很快人們發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老院建起來了，孤老卻不見了（供大于求了），政府開始鼓勵老年居民自費入住養(yǎng)老院，這應該是政府啟動上海養(yǎng)老市場的開端。

政府漸漸發(fā)現(xiàn)，政府面對的不僅是孤老問題，上海已經(jīng)快速進入到老齡化社會，有更多的老年人需要得到照顧，上海需要更多的養(yǎng)老院容納這些需要得到照顧的老年人。這原本是對市場的需要，但顯然當時沒有這樣的市場。對于政府而言，社會沒有的，就是政府要做的。因此，此后的上海市政府加快了養(yǎng)老機構建設的步伐。當然，政府自身的財力總是有限的，因此，政府陸續(xù)推出政策鼓勵社會力量和市場資本進入養(yǎng)老服務領域，主要是進入養(yǎng)老機構的創(chuàng)辦之中。

政府發(fā)展養(yǎng)老服務市場的第三步是政府對居家養(yǎng)老服務的推動。居家養(yǎng)老的發(fā)展包括日間照料中心的建設、老年就餐點或助餐服務的建設、助老服務（助潔助醫(yī)助浴等）的建設等。在居家服務與養(yǎng)老機構的建設過程中，政府購買服務的方式漸漸被廣泛采納，很多養(yǎng)老機構改變?yōu)檎顿Y或資助，由社會力量經(jīng)營與管理；居家服務中，助老服務社的管理基本沿用的是市場的邏輯。政府購買服務的范圍越來越廣泛，項目化的養(yǎng)老服務不斷增加。

政府從這些企業(yè)購買服務，對這些企業(yè)而言，政府是他們的市場。他們本應扎根的社會卻未能成為開發(fā)的市場。在一定程度上，這些本應該從市場中長出來的企業(yè)缺乏市場的土壤，一旦政府抽離，企業(yè)的生存就可能會很困難。

這一養(yǎng)老服務市場遭遇的另一個問題在于，由于互相依賴，政府變得很難抽身。比如養(yǎng)老機構建設中的土地問題越來越突出。由于政府的大力支持，特別是土地或房租的優(yōu)勢，公辦養(yǎng)老機構獲得了比民辦養(yǎng)老機構多得多的優(yōu)勢，民辦養(yǎng)老機構要在市場競爭中獲勝就越發(fā)依賴政府的資助與支持。然而，土地資源的日益緊俏使得政府與養(yǎng)老院的關系日益復雜，圍繞土地資源而產生的政府與養(yǎng)老機構間的糾紛時有發(fā)生。

這一養(yǎng)老服務市場遭遇的另一個問題是，機構建得越多，社會的不公平感越強。首先，形成“政府辦政府管”和“社會辦社會管”二元體系，政府辦的財政全額撥款，社會辦的全部自己負責，在市場上卻按同樣標準收費，公平競爭的原則再次被踐踏。其次，從20世紀80年代開始，公辦的養(yǎng)老機構開始接納自費的老人，當時或者很長一段時間內社會并沒有注意到老人自費進入這些公辦養(yǎng)老機構意味著什么，但隨著公辦養(yǎng)老機構增加，誰有資格享有政府提供的優(yōu)質養(yǎng)老資源？又是誰事實上享有了這些優(yōu)質養(yǎng)老資源？隨著權利競爭時代的到來，老年群體的資源爭奪戰(zhàn)難免會圍繞政府提供的這些優(yōu)質資源展開。

③養(yǎng)老服務組織創(chuàng)新與社會主體性。

近年來，隨著養(yǎng)老服務內涵與范圍的不斷擴大，政府主導下的養(yǎng)老服務組織被不斷創(chuàng)建出來。以老年助餐點為例。2008年，各街區(qū)根據(jù)市、區(qū)上級部門要求開始開辦老年人配餐中心（綜合性助餐點），因為有市與區(qū)級財政的配套支持，當時很多街道都成立了專門性的老人配餐中心。