對(duì)于一座城市來說，建設(shè)者有廣義和狹義兩種。

廣義的建設(shè)者是指所有為城市的發(fā)展、運(yùn)行和維護(hù)做出貢獻(xiàn)的人。也就是說，除了還不具備工作能力，已經(jīng)退休，或少數(shù)社會(huì)救助的對(duì)象外，城市的居民和外來的勞動(dòng)者（含管理者）都是建設(shè)者。

狹義的建設(shè)者則是指從事城市基本設(shè)施建設(shè)的人員，他們中間既有本地居民，也有外來勞動(dòng)者。特別是在城市發(fā)展或擴(kuò)大階段，外來勞動(dòng)者往往占很大的比例，甚至是以外來勞動(dòng)者為主。這是由于當(dāng)一座城市以超常規(guī)的速度發(fā)展時(shí)，原來的建設(shè)者遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，必須要靠大量外來勞動(dòng)者補(bǔ)充。有的建設(shè)項(xiàng)目有特殊要求，或者具有階段性，本地沒有必要經(jīng)常配備那么多建設(shè)者，或者專門培訓(xùn)一批特殊人才，引入外來勞動(dòng)者既經(jīng)濟(jì)又合理。還有一些本地人不愿干的重、苦、累、臟類的工作，也只能招募外來勞動(dòng)者。

對(duì)本地的建設(shè)者，盡管也存在不嚴(yán)格執(zhí)行《勞動(dòng)法》或社會(huì)保障不足等問題，但基本還是與所在城市本身的發(fā)展相適應(yīng)的。而外來的建設(shè)者卻大多被排除在城市生活之外，甚至連基本的勞動(dòng)和社會(huì)保障都享受不到，更不用說分享當(dāng)?shù)馗母镩_放的成果了。

一個(gè)最大的障礙，就是1958年開始實(shí)施的《戶籍管理?xiàng)l例》。本來，外來的勞動(dòng)者在進(jìn)入城市以后，無論是自己來城市求職的，還是在外地被別人招募而來的，都會(huì)有一部分人就此在城市定居，轉(zhuǎn)化為本地的建設(shè)者和居民。像1845年上海租界設(shè)立后，絕大多數(shù)建設(shè)者都是外來的，其中多數(shù)人陸續(xù)在租界或附近的華界定居，成為新上海人。1949—1958年，外來勞動(dòng)者進(jìn)入上海后，只要有住的地方，無論是租房還是臨時(shí)寄住，都可以將戶口遷入。而一旦從臨時(shí)工轉(zhuǎn)為正式工，就能參加工會(huì)，成為上海工人階級(jí)的一員。但在1958年后，不僅原來是農(nóng)業(yè)戶口的人遷不進(jìn)上海，就是其他城市的人也不能隨便遷入上海。而沒有戶口的人想做臨時(shí)工也不容易。

改革開放以來，求職的自由度是增大了，但戶口的限制至今沒有完全取消，所以大批在上海工作了二三十年的外地勞工，到現(xiàn)在還是“農(nóng)民工”，連他們?cè)谏虾３錾淖优矊佟稗r(nóng)民工子女”。相當(dāng)一部分外來白領(lǐng)也無法遷入戶口，“新上海人”還只是他們的夢(mèng)想。沒有城市戶籍，不僅給外來勞動(dòng)者在社會(huì)保障、安全、住房、醫(yī)療、教育等方面，甚至在婚姻、家庭等方面造成困難，而且使他們?cè)诰裆鲜艿狡缫?，?duì)所在城市缺乏歸屬感。他們的子女也受到很大影響，例如，在不少城市還進(jìn)不了普通公辦學(xué)校，只能回到戶籍所在地參加高考，盡管他們有的人一直生活在這個(gè)城市，從未回過原籍。