第一章 中國的環(huán)境資源法、環(huán)境資源法學概述
第一節(jié) 中國環(huán)境資源法概述
環(huán)境資源法是關于環(huán)境、資源與生態(tài)系統(tǒng)的開發(fā)、利用、保護、改善及其管理的各種法律規(guī)范和法律表現(xiàn)形式的總和,又稱環(huán)境保護法、環(huán)境與資源保護法、環(huán)境資源生態(tài)法、生態(tài)法,簡稱環(huán)境法。這些不同的稱謂反映了它在不同國家和不同時期的內(nèi)容和側重點,表明它是一種開放的、不斷發(fā)展豐富的法律體系。
一、環(huán)境資源法的概念和定義
環(huán)境資源法在不同國家有不同的名稱和定義,即使同一國家的不同學者也對其有不同的稱謂和定義。在一些西方國家,特別是英美法系國家,人們注重的是各種環(huán)境資源法規(guī)中的內(nèi)容,不太強調(diào)統(tǒng)一的環(huán)境資源法定義,也很難在法院的案例文獻或法學教材、著作中找到一個公認的標準定義。即使是給環(huán)境資源法下定義,其思維方式與中國學者的也有明顯的差別。例如,美國教授威廉·羅杰斯(William H.Rodgers)認為:“環(huán)境法可以被定義為行星家政(Planetary Housekeeping)法。它是旨在保護這顆行星和它的居民免受損害地球及其生命支持系統(tǒng)的活動所產(chǎn)生的危害的法律?!?sup>[1]這個定義實際上是將環(huán)境法直接理解為保護地球和它的居民免受損害地球及其生命支持系統(tǒng)的活動所產(chǎn)生的危害的各種法律。威廉·戈德伐教授(William Geldfarb)認為:“環(huán)境法是關于自然和人類免遭不明智的生產(chǎn)和發(fā)展的后果之危害的法規(guī)、行政條例、行政命令、司法判決以及公民和政府求助于這些‘法律’時所憑借的程序性規(guī)定?!?sup>[2]這一定義中的環(huán)境法,是指有關保護人與自然不受不合理的生產(chǎn)、開發(fā)活動所產(chǎn)生的后果之危害的各種實體法和程序法。上述定義沒有采用“調(diào)整”和“社會關系”這些術語來界定環(huán)境資源法的內(nèi)涵,也沒有把環(huán)境資源法僅僅理解為保護環(huán)境或防治污染的法規(guī)。蘇聯(lián)和俄羅斯法學界習慣于用“調(diào)整對象”和“社會關系”給環(huán)境資源法下定義,如俄羅斯莫斯科大學法律系教授弗·弗·彼得羅夫認為:“生態(tài)法是為了當代人的利益,調(diào)整社會與自然界相互作用領域里的生態(tài)社會關系的法律規(guī)范的總和。它規(guī)定人們在利用和保護自然環(huán)境方面的準則。”[3]這一定義將生態(tài)法(即環(huán)境法)理解為調(diào)整人與自然關系,或者調(diào)整人們利用和保護自然環(huán)境的行為的法律規(guī)范的總和;所謂調(diào)整社會與自然界相互作用領域里的生態(tài)社會關系的法律規(guī)范,顯然包括調(diào)整人與自然的關系以及與生態(tài)、自然有關的人與人的關系的法律規(guī)范。
我國法學界有些學者因循蘇聯(lián)法學界定義部門法的模式,習慣于用“調(diào)整”、“社會關系”和“法律規(guī)范”給環(huán)境資源法下定義,但對何謂“調(diào)整”和“環(huán)境社會關系”則有不同的理解。[4]例如,有些學者分別將環(huán)境資源法定義為:調(diào)整、防治因環(huán)境污染和其他公害而產(chǎn)生的社會關系的各種法律規(guī)范的總稱;調(diào)整因保護環(huán)境(或生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境)而產(chǎn)生的社會關系的各種法律規(guī)范的總稱;調(diào)整因開發(fā)、利用、保護、改善環(huán)境而產(chǎn)生的社會關系的各種法律規(guī)范的總稱;調(diào)整因合理開發(fā)、利用和保護、改善環(huán)境和自然資源而產(chǎn)生的社會關系的各種法律規(guī)范的總稱;等等。顯然,上述定義都沒有回避或脫離法律與環(huán)境資源的關系。
筆者認為,環(huán)境資源法是有關環(huán)境資源的開發(fā)、利用、保護、改善及其管理的各種法律規(guī)范和法律表現(xiàn)形式[5]的總和。這個定義包括以下四層意思。
1.環(huán)境資源法是法的一種
環(huán)境資源法同其他法一樣,是國家制定或認可的、用特定形式頒布并以國家強制力保障其實施的行為規(guī)則。環(huán)境資源法具有行為規(guī)范性、國家強制性等法律基本特征,它既不同于環(huán)境道德規(guī)范,也不同于企業(yè)事業(yè)單位的內(nèi)部規(guī)章和其他非法律文件。這是對環(huán)境資源法一般屬性的肯定。
2.環(huán)境資源法是某類法律規(guī)范、法律規(guī)定和其他有關法律表現(xiàn)形式的總稱或綜合體
環(huán)境資源法不是指某一個法律規(guī)范、某項法律規(guī)定或某部環(huán)境資源法規(guī),而是具有共同宗旨、性質(zhì)相似、相互關聯(lián)的一系列法律規(guī)范、法律規(guī)定和其他有關法律表現(xiàn)形式的集合。這里的法律規(guī)范,是指由國家制定或認可,以國家強制力保障其實施,并由假定(或條件)、指示(或處理)、后果三要素組成的行為規(guī)則;包括但不限于由假定、處理和制裁三要素組成的制裁性法律規(guī)范。這里的法律規(guī)定和其他有關法律表現(xiàn)形式,泛指各種法律、法規(guī)以及國家認可的其他法律規(guī)范性文件中的有關規(guī)定和其他有關法律表現(xiàn)形式,包括:實體性內(nèi)容,程序性規(guī)定,法律規(guī)定的理念、原則和政策,習慣和判例等。這是對環(huán)境資源法的表現(xiàn)形式的概括。
3.環(huán)境資源法調(diào)整的是因環(huán)境資源問題而產(chǎn)生的人與自然的關系和人與人的關系,簡稱為環(huán)境社會關系
環(huán)境資源法既調(diào)整人與自然(環(huán)境、資源、生態(tài))的關系,又調(diào)整與環(huán)境資源有關的人與人的關系;或者說,環(huán)境資源法調(diào)整因環(huán)境資源問題或環(huán)境資源事務而產(chǎn)生的社會關系,可以把這種不能離開環(huán)境的社會關系簡稱為環(huán)境社會關系或生態(tài)社會關系。這種社會關系始終離不開環(huán)境或?qū)Νh(huán)境有影響的人為活動,始終以環(huán)境為媒介。因此,環(huán)境社會關系是人與人的關系和人與環(huán)境關系的綜合,調(diào)整環(huán)境社會關系實際上包括調(diào)整人與人的關系和人與環(huán)境的關系這兩個方面。這是對環(huán)境資源法這一新興的、獨立的法律部門的基本特征、功能、目標和調(diào)整對象的概括。
4.環(huán)境資源法主要調(diào)整因環(huán)境資源的開發(fā)、利用、保護、改善及其管理而形成的環(huán)境社會關系
因人對環(huán)境資源的行為即環(huán)境資源行為(簡稱“環(huán)境行為”)而形成的環(huán)境社會關系(包括人與自然的關系以及和環(huán)境資源有關的人與人的關系)很多,環(huán)境資源法對這些關系的調(diào)整是逐步發(fā)展的,目前環(huán)境資源法主要調(diào)整因環(huán)境資源的開發(fā)、利用、保護、改善及其管理而形成的環(huán)境社會關系。調(diào)整的方向,是將對環(huán)境資源的不合理的或不可持續(xù)的開發(fā)、利用關系,調(diào)整成合理的、可持續(xù)的開發(fā)、利用關系;將污染和破壞環(huán)境的關系,調(diào)整成保護和改善環(huán)境的關系;將任意掠奪、剝削和侵害環(huán)境資源的統(tǒng)治(government)關系,調(diào)整成尊重自然、熱愛生命、合理利用資源和保護環(huán)境的治道(governance)關系。這些環(huán)境社會關系包括保護和改善環(huán)境資源、防治環(huán)境污染和環(huán)境破壞、合理開發(fā)利用環(huán)境資源的人與自然關系。這是對環(huán)境資源法主要實體內(nèi)容的概括。
二、環(huán)境資源法的性質(zhì)
正如對于法的性質(zhì)和本質(zhì)一樣,關于環(huán)境資源法的性質(zhì)和本質(zhì),在我國法學界有各種不同的認識和理解。學者對法的性質(zhì)和本質(zhì)這兩個概念有不同的理解,有人認為法的性質(zhì)即本質(zhì),本質(zhì)即性質(zhì);有人認為性質(zhì)不同于本質(zhì),性質(zhì)有幾個,本質(zhì)只有一個,本質(zhì)是最基本的性質(zhì);有人認為本質(zhì)也是多層次的。除了概念之爭外,還有內(nèi)容之爭。有人認為法的性質(zhì)是指法的強制性、規(guī)范性、階級性等,有人認為法的性質(zhì)就是指法的階級性;有人認為法的本質(zhì)是法的階級性,有人認為法有階級本質(zhì)和社會本質(zhì)兩種本質(zhì)。筆者認為,中國環(huán)境資源法由國家立法機關制定或認可,反映國家意志,代表先進生產(chǎn)力、先進文化和最廣大人民的根本利益,它作為國家法律總體系中的一個重要組成部分,屬于中國特色社會主義國家性質(zhì)的環(huán)境資源法類型。環(huán)境資源法既有階級性也有公益性。環(huán)境資源法的階級性,是指環(huán)境資源法由執(zhí)政階級或領導階層制定和認可,反映執(zhí)政階級或領導階層的利益和要求;但這并不是說環(huán)境資源法不反映非執(zhí)政階級或被領導階層的利益和要求。環(huán)境資源法的公益性,是指環(huán)境資源法的保護對象主要是作為公眾共用物的環(huán)境資源,環(huán)境資源法的防治對象——污染、破壞和浪費環(huán)境資源的行為主要是一種公害,環(huán)境資源法維護的環(huán)境資源保護事業(yè)基本上是一種公益事業(yè),合理開發(fā)、利用和保護環(huán)境資源對全社會都有好處;但這并不是說環(huán)境資源法不反映執(zhí)政階級或領導階層的意志、利益和要求。環(huán)境資源法這種階級性和公益性的統(tǒng)一,是由社會的物質(zhì)生活條件決定的,是由人與自然或社會與自然的相互關系決定的,是自然生態(tài)規(guī)律、社會經(jīng)濟規(guī)律和人與自然相互關系的規(guī)律同時起作用的結果。
探討環(huán)境資源法屬于公法、私法、第三領域法[6](即社會法)或其他什么法律,是探討環(huán)境資源法性質(zhì)的另一種途徑。王家福先生認為:“雖然沒有哪一個國家的立法明文規(guī)定‘公法’或‘私法’概念,但是現(xiàn)代法以區(qū)分公法私法為必要,乃是法律上的共識。公私法的區(qū)別,是現(xiàn)代法律秩序的基礎,是建立法治國家的前提。在現(xiàn)代國家,一切法律規(guī)范,無不屬于公法或私法之一方,且因所屬不同而不同其效果。關于區(qū)分公私法的標準,約有三種學說,其一為利益說,即以規(guī)定國家利益者為公法,以規(guī)定私人利益者為私法。其二為意思說,即規(guī)定權力者與服從者的意思,為公法;規(guī)定對等者的意思,為私法。其三為主體說,即公法主體至少有一方為國家或國家授予公權者,私法主體法律地位平等。其中第三說為通說”;“對于任何法律法規(guī),若不究明其屬于公法或?qū)儆谒椒?,就不可能正確了解其內(nèi)容和意義,不可能正確解釋和適用”[7]。基于上述“公法、私法二分”的范式,我國法學界曾出現(xiàn)過“環(huán)境資源法屬于公法”、“環(huán)境資源法屬于行政法”和“環(huán)境資源法屬于經(jīng)濟法”等主張。但是,隨著現(xiàn)代社會活動的日益多樣化和社會關系的日益復雜化,當代法律法規(guī)也日趨多樣化和復雜化,有些法律法規(guī)同時具備公法和私法的某些特征,甚至出現(xiàn)了不同于公、私法劃分標準的新特征,它們很難被按照“不是公法就是私法”的“非此即彼”模式對號入座,即簡單的、粗略的“公法、私法二分”已經(jīng)不能適應復雜多樣的法律現(xiàn)實。與“法律領域劃分理論同當代生活狀況不一致的現(xiàn)象”相適應,在法律教學、研究、法典編纂以及法律適用中,人們對于公法與私法的劃分產(chǎn)生了諸多困惑。[8]有的學者甚至認為,當代大陸法系傳統(tǒng)的公私法分類已經(jīng)出現(xiàn)危機;在某些新興法律領域,“公私法的二分已經(jīng)沒有太大意義”[9]。根據(jù)美國法學家約翰·亨利·梅利曼在《大陸法系》一書中的分析,公私法劃分的危機主要表現(xiàn)在十個方面,包括“國家與個人關系發(fā)生了巨大變化”“19世紀以個人為本位的國家已為20世紀以社會為本位的國家所取代。國家政府權力的擴大,促成私法自治范圍的縮小”“私法公法化”“公法私法化”“社會團體的興起”“新興法律部門的勃興”等。作為對這種危機的應對,大陸法系國家中一些既不是公法又不是私法的法律部門(如勞動法、土地法、社會保障法和環(huán)境資源法等)開始產(chǎn)生并完善起來,這些法律部門的形成沖破了公私法劃分的邊界。于是,法學界出現(xiàn)了社會法、第三領域法等既不簡單屬于公法也不簡單屬于私法的法律領域劃分理論。在中國特色社會主義法律體系中,更難找到純粹的私法部門。西方“法治國家”的法學界一般認為民法典和物權法是完全的、純粹的私法;但是人們卻很難認定中國的《民法總則》(2017年)、《物權法》(2007年)等民事法律是完全的、純粹的私法。例如,中國《民法總則》(2017年)中規(guī)定了“適應中國特色社會主義發(fā)展要求,弘揚社會主義核心價值觀,根據(jù)憲法,制定本法”等內(nèi)容,其中有些內(nèi)容顯然不屬于法教義學所認為的私法價值觀的范疇。這時,我國法學界有的學者又提出了環(huán)境資源法律屬于社會法即第三領域法的主張。環(huán)境資源法學界非常歡迎包括民商法、刑法、行政法、經(jīng)濟法、社會法和訴訟法在內(nèi)的公法、私法和第三領域法的學者對環(huán)境資源法的研究和參與,因為這對于環(huán)境資源法和環(huán)境資源法學的發(fā)展有百益而無一害;但是“主、客一體”研究范式、“生態(tài)人”模式和公眾共用物理論等理性思維和現(xiàn)實考量,卻使環(huán)境資源法學界很難接受將環(huán)境資源法納入單純的公法、私法或社會法即第三領域法的框子的主張。
筆者認為,將法律歸類為公法和私法這兩大類,具有基礎意義、理論指導意義和宏觀作用;在此基礎上提出第三領域法的主張,也是可以討論和接受的。但是,如果將這種分類絕對化、機械化、簡單化,認為現(xiàn)行復雜的法律法規(guī)和法律部門不是公法就是私法,或者再加一個以社會法為代表的第三領域法,并認為某項社會事務或行為關系只能由單純的一類法律予以調(diào)整,也會導致學術研究情緒化、簡單化,理論研究脫離法律實踐,學術壁壘妨礙法制創(chuàng)新等弊病。迄今為止,西方法治國家法學界一般認為:私法以個人利益為本位,主要通過市場調(diào)節(jié)機制追求個人利益最大化,維護交易安全和私有制;公法以國家利益為本位,主要通過政府調(diào)節(jié)機制追求國家利益的最大化,維護國家安全和國有制;社會法以社會利益(特定多數(shù)人的排他性利益)為本位,主要通過社會調(diào)節(jié)機制追求社會公共利益(特定多數(shù)人的排他性利益)的最大化,維護社會安全和社會弱者的利益(社會弱者的排他性利益)。上述三種利益都是指排他性的利益,上述三種法律維護的都是具有排他性的私權利、公權力和弱者權利。但是,環(huán)境資源法以具有非排他性或共享性的環(huán)境公共利益(包括環(huán)境資源生態(tài)公共利益,簡稱環(huán)境公益)為本位,以人與自然的和諧為首要價值取向,主要通過以生態(tài)化調(diào)整機制為特點的綜合調(diào)整機制追求環(huán)境公益的最大化,維護環(huán)境生態(tài)安全(人類生態(tài)系統(tǒng)安全)和公眾共享利益。包括生態(tài)法、動物福利法在內(nèi)的環(huán)境資源法具有既區(qū)別于純粹公法,又區(qū)別于純粹私法,還區(qū)別于以勞動和社會保障法為代表的第三領域法的特點;環(huán)境資源法雖然涉及國家利益、私人利益和具有排他性的社會利益,但主要涉及的是環(huán)境公益,有時還涉及后代的利益、全人類的利益和以動物為代表的自然體的利益;環(huán)境資源法雖然涉及私權、公權和社會弱者的權利,但主要涉及的是公眾對作為公眾共用物的環(huán)境資源的共享性權利,甚至涉及人類權、以動物權為代表的自然體權利;環(huán)境資源法雖然涉及平等主體之間的關系、不平等主體之間的關系等人與人之間的關系,但主要涉及人與自然的關系,包括作為主體的人與作為客體的環(huán)境資源之間的關系、當代人與后代人之間的關系,在特定情況下(如在動物保護法、動物福利法等法律中)還涉及作為主體的人與作為主體的動物等自然體的關系。這些特點和區(qū)別是深刻而重要的,它說明環(huán)境資源法是一個新興的、獨立的法律部門(或法律領域、法律類型),起碼在現(xiàn)階段還沒有將其納入單純的或典型的公法、私法和以勞動保護法為代表的第三領域法的充分理論。
三、環(huán)境資源法的特點
環(huán)境資源法既具有法律的共性,也具有許多不同于其他部門法律的特點,其主要特征如下。
1.適用范圍和研究對象的特定性
首先,環(huán)境資源法有其特定的適用范圍,它是專門適用于環(huán)境資源的開發(fā)、利用、保護、治理及其管理的法律,是直接、專門為生態(tài)文明社會建設服務的法律。中共十八大報告指出,“良好生態(tài)環(huán)境是人和社會持續(xù)發(fā)展的根本基礎”,“必須更加自覺地把全面協(xié)調(diào)可持續(xù)作為深入貫徹落實科學發(fā)展觀的基本要求,全面落實經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體總體布局”;“把生態(tài)文明建設放在突出地位,融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程,努力建設美麗中國,實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。環(huán)境資源保護是生態(tài)文明建設的關鍵、主陣地和根本措施,是建設美麗中國的主干線、大舞臺和著力點。雖然中國的大多數(shù)法律都與環(huán)境資源保護、生態(tài)文明建設有關,或者說其他法律部門都與生態(tài)文明社會建設存在聯(lián)系,但誰也不否認環(huán)境資源法律與生態(tài)文明社會建設具有特別緊密、直接和主要的關系,有關生態(tài)文明社會建設的法律規(guī)范主要集中、體現(xiàn)在環(huán)境資源法律中。生態(tài)文明社會建設法律體系是以環(huán)境資源法為基礎、主干、主體的法律體系,生態(tài)文明社會建設法律的主要內(nèi)容是保護和改善環(huán)境、防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞、合理開發(fā)利用和管理自然資源(能源)、進行自然保護和生態(tài)建設。從某種意義上可以認為,生態(tài)文明建設法律體系也就是環(huán)境資源法律體系,甚至可以用環(huán)境資源法律體系來代表生態(tài)文明社會建設法律體系或作為其主體和標志。任何一個法律部門都不是萬能的或包攬一切的,法律的類型化或?qū)⑷糠煞诸惥褪菫榱嗣鞔_或區(qū)別不同法律部門的適用范圍或調(diào)整對象。當代中國社會主義事業(yè)的總體布局從“四位一體”擴展為“五位一體”(“四位一體”中的四位是指“經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設”,“五位一體”中的五位是指“經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設”,這“五位一體”的總體布局對應著全體國民的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)五大權益),不僅說明生態(tài)文明建設在中國整個社會主義建設事業(yè)中的地位、分量和特征,而且說明環(huán)境資源法在中國整個法律體系中的地位、分量和特征。環(huán)境資源法的基本特征和特色不是像其他法律部門那樣基于傳統(tǒng)的“經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設”,而是基于或源于“五位一體”中的生態(tài)文明建設??床坏江h(huán)境資源法的特征和特色,實際上是看不到生態(tài)文明建設的特征和特色。
其次,環(huán)境資源法有其特定的調(diào)整對象,它既調(diào)整人與自然的關系,又調(diào)整和環(huán)境資源有關的人與人的關系,它是集中、專門調(diào)整人與自然關系的法律。調(diào)整人與人的關系,保護有利于執(zhí)政階級或階層的社會環(huán)境(包括社會制度、社會秩序、民族文化傳統(tǒng)等),維護執(zhí)政階級的利益,維護有利于執(zhí)政階級的人與人之間的關系,這是一切法律在調(diào)整對象方面的共性,環(huán)境資源法也不例外。但是,環(huán)境資源法的調(diào)整對象具有不同于其他法律部門的特殊性,它既調(diào)整人與自然的關系,也調(diào)整和環(huán)境資源有關的人與人的關系;既保護有利于執(zhí)政階級的社會環(huán)境、社會關系和社會秩序,也保護人類共享的自然環(huán)境,更強調(diào)保護人與自然和諧共處的關系和秩序。人與自然的關系成為環(huán)境資源法的調(diào)整對象,這不僅是一種法學理論和法律觀點,也是一種法律實踐和法律規(guī)定。目前許多國家的環(huán)境資源法律和國際環(huán)境資源法律政策文件已經(jīng)明確或承認人與自然的關系。例如,1971年2月2日簽訂于伊朗拉姆薩的《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》申明,“承認人類同其環(huán)境的相互依存關系”。在所有的各種環(huán)境資源法律中,都有規(guī)定人與自然關系的法律條款,環(huán)境資源法律所規(guī)范的人的行為大都是對環(huán)境資源有影響、有作用的行為,它所保護的對象都是影響人類生存和發(fā)展的環(huán)境要素、自然資源和生態(tài)系統(tǒng)。現(xiàn)代環(huán)境資源法的根本目的和宗旨,是保護公眾的環(huán)境利益即保護人類賴以生存發(fā)展的環(huán)境,協(xié)調(diào)人與環(huán)境的關系。例如,俄羅斯《聯(lián)邦環(huán)境保護法》(1991年)第1條規(guī)定,“以保護自然資源和個人生活方式為目標、調(diào)整社會與自然的關系,是俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境立法的首要任務之一”。環(huán)境資源法調(diào)整對象的特殊性,是其作為一個獨立的法律部門、區(qū)別于其他法律部門的基本標志,也是環(huán)境資源法具有綜合性、科學技術性和公益性的基礎。環(huán)境資源法調(diào)整人與人的關系反映法的共性,調(diào)整人與自然的關系反映環(huán)境資源法的特性。人與自然的關系不是自然物與自然物的關系,更不等于自然或自然物,而是與人的行為、人的利益密切相關的關系。從總體上看,調(diào)整人與自然的關系,是環(huán)境資源法這一獨立的法律部門產(chǎn)生的基本原因、發(fā)展的決定因素、長期存在的根本目的,是環(huán)境資源法的主導方面、本質(zhì)方面;調(diào)整人與人的關系,是為了調(diào)整人與自然的關系的需要,是實現(xiàn)人與自然和諧共處的途徑和手段。
2.綜合性
綜合性又稱廣泛性和交叉性。環(huán)境資源法是在污染防治法、自然資源(能源)法、生態(tài)保護法、土地法、災害防治法和區(qū)域開發(fā)整治法基礎上的綜合。環(huán)境問題的綜合性、環(huán)境保護對象的廣泛性和保護方法的多樣性,決定了環(huán)境資源法是一個高度綜合化的法律部門;相關法律部門的交叉和相關學科的滲透,則為這種綜合性奠定了雄厚的基礎。目前,整個環(huán)境資源法體系已經(jīng)向涉及環(huán)境、經(jīng)濟、社會這三個領域的可持續(xù)環(huán)境資源法的方向發(fā)展,當代環(huán)境資源法正在成為“對所有環(huán)境、資源進行統(tǒng)一規(guī)劃管理”“著眼于環(huán)境、經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展”“面向系統(tǒng)”的法律。值得注意的是,這里的綜合性、廣泛性不宜被簡單地理解為其適用范圍(包括適人范圍、適時范圍、適地范圍、適物范圍、適事范圍等)寬于或適用的人的活動的數(shù)量多于其他部門法律的范圍或數(shù)量,而是指環(huán)境資源法律不能被簡單地、對號入座地納入公法、私法和以社會法為代表的第三領域法的范疇。例如,環(huán)境資源法中的《環(huán)境保護法》主要涉及作為公眾共用物的環(huán)境資源,但也涉及具有排他性的私人財產(chǎn)或政府所有的財產(chǎn);主要涉及具有共享性的公民環(huán)境權,但也涉及具有排他性的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(自然資源物權)?!兜V產(chǎn)資源法》中的礦業(yè)權(探礦權、采礦權)兼具公權和私權的某些屬性,同時受公法和私法共同規(guī)范,既不能用公權力管制、侵犯礦業(yè)權人的合法權益,也不能因物權保護豁免礦業(yè)權人基于公權力管制和公眾環(huán)境權要求的土地復墾和環(huán)境保護義務?!端ā分兴Y源使用權,既包括具有排他性的、作為用益物權的取水權,又包括具有共享性的一切自然人為滿足其生存生活需求而具有的基本用水權;既不能用公權力管制、侵犯取水權人的合法權益,也不能以物權保護為由而豁免取水權人基于公權力管制和公眾基本用水權所要求的環(huán)境保護義務。
環(huán)境資源法的綜合性主要表現(xiàn)在以下幾個方面:(1)環(huán)境資源法調(diào)整的關系涉及各種錯綜復雜的行政關系、經(jīng)濟關系、區(qū)域關系和生態(tài)關系,既調(diào)整人與自然的關系,又調(diào)整與環(huán)境資源有關的人與人的關系。環(huán)境資源法律關系的主體廣泛,客體豐富,權利義務責任涉及人類社會和自然環(huán)境、自然資源和社會資源、環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展等領域。(2)環(huán)境資源法是環(huán)境實體法和程序法的結合,具有公法和私法的交叉性,其法律規(guī)范既包括具有特色的環(huán)境資源法規(guī)范,也包括有關的憲法規(guī)范、民法規(guī)范、行政法規(guī)范、刑法規(guī)范、經(jīng)濟法規(guī)范、訴訟法規(guī)范和國際法規(guī)范,還有法定化的技術規(guī)范和法定化的道德規(guī)范。(3)環(huán)境資源法的調(diào)整機制包括市場機制、行政機制、社會機制和生態(tài)化機制等多種機制,它的法律措施涉及經(jīng)濟的、行政的、技術的、宣傳教育的各種手段。強有力的行政執(zhí)法機構、多樣化的經(jīng)濟激勵手段和廣泛的公眾參與相結合,則是這種綜合性的突出表現(xiàn)。
3.科學技術性
環(huán)境資源法具有很強的科學技術性,它不僅反映社會經(jīng)濟規(guī)律和自然生態(tài)規(guī)律,還反映人與自然相互作用的規(guī)律(也稱環(huán)境規(guī)律)?,F(xiàn)代環(huán)境資源問題是科學技術進步的副產(chǎn)品,現(xiàn)代環(huán)境資源保護工作是一種科學技術性很強的活動,旨在解決環(huán)境資源問題,為環(huán)境資源保護工作服務的環(huán)境資源法必須建立在科學理論和科學技術的基礎上。環(huán)境資源法的目的和任務,是保障合理開發(fā)、利用、保護和改善環(huán)境資源,而自然界是按照自身所固有的客觀規(guī)律發(fā)展的,不以人的意志為轉移。因此,環(huán)境資源法必須遵循自然生態(tài)規(guī)律,依靠科學技術才能達到其目的。環(huán)境資源法的根本宗旨,是協(xié)調(diào)人與自然的關系,實現(xiàn)人與自然的和諧相處,而人與自然的關系(即相互作用和影響)有其特定的規(guī)律,環(huán)境資源法必須遵循人與自然相互作用的規(guī)律。
環(huán)境資源法的科學技術性,體現(xiàn)在它重視運用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法或生態(tài)化方法,并含有許多法定化的技術性規(guī)范和技術性政策,如法定的環(huán)境標準、環(huán)境監(jiān)測規(guī)程、合理開發(fā)利用環(huán)境資源的操作規(guī)程、防治環(huán)境污染和破壞的清潔生產(chǎn)工藝技術要求等。環(huán)境資源法中的許多規(guī)定措施都來自環(huán)境科學研究成果,沒有環(huán)境科學技術,就沒有切實可行的環(huán)境資源法規(guī)。曾任美國國家科學院環(huán)境部人事處處長的迪爾·戴維斯認為,環(huán)境法基本上是“科學和法律強制結合的產(chǎn)物”[10]。《美國國家環(huán)境政策法》(1969年)關于“在作出可能對人類環(huán)境產(chǎn)生影響的規(guī)劃和決定時,采用一種能夠確保綜合自然科學和社會科學以及環(huán)境設計工藝的系統(tǒng)的多學科的方法”的規(guī)定,充分體現(xiàn)了環(huán)境資源法的科學技術性。概括地說,環(huán)境資源法的科學技術性特征主要根源于環(huán)境資源法具有調(diào)整人與自然關系的宗旨和功能,其主要表現(xiàn)是許多環(huán)境資源法律規(guī)范兼有技術規(guī)范的特性。
4.公益性
在一個法治國家或法治社會,從形式上講法律是一種公開的、供公眾共同使用的公眾共用物或公共物品,環(huán)境資源法也不例外。但是,環(huán)境資源法的公益性不是指上述法律作為公眾共用物的性質(zhì),而是指從內(nèi)容和實質(zhì)上環(huán)境資源法具有直接、主要維護公共利益(主要指環(huán)境公共利益)的性質(zhì)。一般認為,民法主要維護具有排他性的民事權益,即主要維護民事主體的人身權利和財產(chǎn)權利;西方法治國家的民法學甚至公開宣揚民法就是私法、民事權利就是私權,民法主要維護排他性的個人利益。行政法主要維護具有排他性的行政主體的權益和具有排他性的民事權益,西方法治國家的法學家雖然稱行政主體的權益為公權利(或公權力)和公共利益,但他們所講的公權利(或公權力)和公共利益主要是指由國家(或行政主體)行使的、具有排他性的權利(或權力)和公共利益。并且西方法學家普遍認為公共利益是不可定義的或不能明確的,其中不少民法學家認為多數(shù)個人利益的總和就是公共利益,不少行政法學家則認為國家組織或行政主體依法擁有的權益就是公共利益。但是,環(huán)境資源法學所講的公共利益,主要指公眾(即不特定多數(shù)人)可以自由、直接、非排他性享用的環(huán)境公共利益(簡稱環(huán)境公益),因為環(huán)境資源法中的環(huán)境資源基本上或主要是一種公眾可以自由、直接、非排他性享用的公眾共用物。非排他性享用的利益也就是公眾共同享用的利益,并且是一種真正的、名副其實的公共利益(即公眾共同享用的利益);而排他性享用的利益只能是特定人(包括特定多數(shù)人)享用的利益,因為它強調(diào)利益擁有者具有排除他人共享的權利(或權力)。所謂環(huán)境資源法的公益性,就是指環(huán)境資源法維護公共環(huán)境利益這種特性,它主要體現(xiàn)在如下幾個方面:環(huán)境資源法的直接保護對象是作為公眾共用物的環(huán)境、資源和生態(tài)系統(tǒng),它倡導的主要行為是作為公益活動的環(huán)境資源生態(tài)保護活動,它防治的主要對象是作為公害現(xiàn)象的環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源浪費;環(huán)境資源法的直接目標不在于建設以排他性財產(chǎn)為基礎的財產(chǎn)私有制、財產(chǎn)政府所有制,以自由交易、資本運作為特征的商品市場經(jīng)濟,而在于建設以共享環(huán)境資源為基礎的共享社會和共享經(jīng)濟。這是因為,環(huán)境資源法保護的環(huán)境資源,是人類生存、經(jīng)濟發(fā)展、社會繁榮的物質(zhì)基礎;防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞,保護和改善環(huán)境,是公眾的共同愿望。人類(落實到某個具體時間空間范圍則表現(xiàn)為公眾)賴以生存發(fā)展的自然環(huán)境、自然資源和生態(tài)服務功能基本上是大自然的恩賜,雖然其中可能包含不同程度的人力或人類勞動的成果,但這些成果的作用相對于大自然的作用而言則微乎其微;人類共同生存的地球和共同擁有的天空特別是其環(huán)境功能,是不可分割的(即不可用排他性權利之墻隔開,或確權的成本太高)的整體,整體環(huán)境特別是環(huán)境功能、生態(tài)功能不可能為任何階級、階層或個人獨占或排他性享用。環(huán)境資源法保護的主要是作為公眾共用物的環(huán)境資源,它具有享用非排他性(或不可獨占性)即共享性,保護環(huán)境資源就是保障公眾共同享用的環(huán)境公共物品即環(huán)境公益。環(huán)境資源法防治的環(huán)境污染和生態(tài)破壞,主要是一種伴隨生產(chǎn)、生活活動產(chǎn)生的公害,許多環(huán)境污染和生態(tài)破壞具有流動性、累積性、復合性,環(huán)境質(zhì)量的惡化不會僅對某個階級、階層的人有害而對其他階級、階層的人有利。環(huán)境資源法所保障的環(huán)境資源保護工作,基本上是一種公益事業(yè),是人道主義性質(zhì)的大業(yè);它不僅為整個中華民族及其子孫后代造福,也為整個人類及其子孫后代造福。目前,臭氧層破壞、全球氣候變暖、生物物種銳減、荒漠化和水資源緊缺等環(huán)境問題和資源危機,已經(jīng)發(fā)展到危及整個人類共同體生存的程度,保護環(huán)境資源已成為全人類的共同要求。雖然公益(或公共利益)在法學上曾被認為是無法統(tǒng)一定義的不確定性概念,但是,環(huán)境是一種公益或是公益的一種載體、環(huán)境保護是一種公益活動,已經(jīng)基本成為共識,我國法律通過排除法或列舉法將環(huán)境定義為一種公益也已經(jīng)成為法律上的事實。作為公益性的表現(xiàn)形式和必然結果,是環(huán)境資源法的共同性;同其他法律相比,各國環(huán)境資源法有許多共同的、可以相互借鑒的內(nèi)容,包括環(huán)境資源保護的原則、手段、措施、標準、制度和程序方面的共同性。
另外,環(huán)境資源法在其指導思想、價值觀、基本理念、基本原則、基本權利義務、法律制度、法律責任、發(fā)展歷史、調(diào)整機制、調(diào)整方法等方面也有其特點。
[1]王曦.美國環(huán)境法概論.武漢:武漢大學出版社,1992:58.
[2]王曦.美國環(huán)境法概論.武漢:武漢大學出版社,1992:60.
[3]王樹義.俄羅斯生態(tài)法.武漢:武漢大學出版社,2001:15.參見弗·弗·彼德羅夫.俄羅斯生態(tài)法.莫斯科:ЮРИДИЧЕСКАЯЛИТЕРАТУРА出版社,1995:1.
[4]有的學者認為,“環(huán)境社會關系”僅僅指人與人的關系,不包含人與自然的關系。筆者認為,“環(huán)境社會關系”不同于沒有“環(huán)境”的“社會關系”,“環(huán)境社會關系”中既包括人與人的關系,也包括人與自然的關系,離開了環(huán)境就不能形成“環(huán)境社會關系”。
[5]這里采用的是法律表現(xiàn)形式的概念,而沒有采用法律淵源的概念。關于法律表現(xiàn)形式和法律淵源的區(qū)別與聯(lián)系,請參看張文顯主編.法理學.北京:高等教育出版社,北京大學出版社,1999:58;陳金釗.法律淵源的概念及其方法論意義.http://article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?Article23669.他們的基本觀點是:法的淵源不宜代替法的形式。在漢語中,淵源指根源、來源、源流,這同法的表現(xiàn)形式是兩回事。法律淵源是指法律幾種特定法律表現(xiàn)形式的來源;在立法上把法律表現(xiàn)形式當成法律淵源實際上是顛倒了法律淵源與法律表現(xiàn)形式的邏輯關系,不是法律規(guī)范的表現(xiàn)形式是法律的根源,而是法律的表現(xiàn)形式來自法律淵源。
[6]學界對何謂第三領域法有不同的理解。有的學者認為第三領域法是指社會法,在中國主要指勞動和社會保障法。有的學者認為,凡不能納入私法和公法范圍的法律都屬于第三領域法。筆者認為,可以將全部法律劃分為私法和公法這兩個主要部門,但不宜機械地將全部法律僅僅劃分為私法和公法這兩個部門,也不宜機械地將全部法律劃分為私法、公法和社會法(或勞動和社會保障法)這三個部門,應該根據(jù)各類法律的特點和各國的國情劃分法律部門。環(huán)境資源法是既不等同于傳統(tǒng)私法,又不等同于傳統(tǒng)公法,也不等同于傳統(tǒng)社會法(或勞動和社會保障法)的一個新的法律部門。
[7]王家福.關于社會主義市場經(jīng)濟法律制度建設問題.九屆全國人大常委會法制講座第五講,中國人大網(wǎng)1998年11月26日(http://www.npc.gov.cn/npe/xinwen/1998 11/26/content 1459905.htm).
[8]趙紅梅.私法與社會法——第三法域之社會法基本理論范式.北京:中國政法大學出版社,2009:22-24.
[9]約翰·亨利·梅利曼.大陸法系.顧培東,祿正平,譯.北京:法律出版社,2004:99.
[10]菲利普·沙別科夫.周律,等譯.滾滾綠色浪潮.北京:中國環(huán)境科學出版社,1997:115.